• 主題分類:政策解讀
  • 名稱:
  • 解讀 | 民航航班時刻管理辦法
解讀 | 民航航班時刻管理辦法

  近年來,中國民航進入快速發展期,機隊規模日臻龐大,航班運量持續增長,但也要看到,快速增長的市場需求與航班時刻之間的矛盾愈加明顯。如何有效管理和配置航班時刻,實現時刻資源配置的公平、高效、競爭和廉政?時刻資源分配機制應如何與高速發展的民航業相匹配?在《民航航班時刻管理辦法》(以下簡稱《辦法》)出臺之際,民航報記者專訪了民航局空管辦相關負責人。

  問:此次對《辦法》進行修訂有什麼背景和重大意義?

  答:現行《民航航班時刻管理辦法》頒布于2010年,對促進航班時刻資源配置的公開透明,促進民航航班運作的正常與有序起到了積極作用。2017年,我國民航全年完成運輸總週轉量1083億噸公里,旅客運輸量達5.49億人次,貨郵運輸量達712萬噸,民航業在促進經濟和社會發展中的戰略性、先導性作用日益凸顯。作為民航業重要的生産要素,航班時刻資源一直備受關注,面對民航發展的新形勢、新任務、新要求,我國航班時刻管理工作還存在目標任務定位不清晰、制度程式不盡完善、時刻配置有定性原則無定量指標、與國際規則接軌不夠、各地區時刻管理政策措施差異大等問題,亟需對《辦法》進行全面修訂,以適應新時期航班時刻管理的需要。

  近年來,圍繞航班時刻管理工作,民航局出臺了許多行之有效的管理制度和措施,開展了航班時刻資源市場配置改革試點等許多航班時刻管理實踐。《辦法》在總結、歸納、提煉的基礎上,進一步固化了制度措施程式,促進航班時刻管理工作形成長效機制。

  《辦法》的修訂有助於促進航班時刻資源配置的公平公正和公開透明,促進航班時刻有序流動,保證航空承運人公平參與航空市場競爭,保證國內外各航空公司依法、公平、平等地獲得航班時刻;促進基於功能定位的機場群建設、基於便捷通達的航線網建設和基於發展成果共用的國家基本航空服務建設;促進航班時刻資源高效配置和高效使用;促進航班運作的有序順暢,提高航班正點率;建立權力制約監督的長效機制。

  問:《辦法》修訂和形成經過了哪些程式?

  答:中國民航航班時刻配置問題是國內外航空業界、社會有關各方關注的問題,每年兩會期間人大代表、政協委員均有提案,民航局高度重視《辦法》修訂工作。《辦法》修訂稿的形成,經歷了較長時間的理論準備、調查研究,廣泛徵求意見,反覆比較論證,不斷修改完善等工作。

  《辦法》修訂經過了充分的理論準備和調查研究。2014年6月,民航局啟動了《辦法》的修訂準備工作,持續跟蹤研究國際航班時刻理論研究和管理實踐,對航班時刻管理的法理性問題、技術性問題、經濟性問題進行了專題研究。

  《辦法》修訂經過了充分的管理實踐。為了探索建立航班時刻最佳配置模式,2015年10月,民航局啟動了航班時刻資源市場化配置改革試點工作。近5個航季以來,針對航班時刻管理的政策、原則、制度、標準、程式,民航局還陸續出臺航季分配政策和相關規範性文件,通過航班時刻管理實踐來驗證合理性、可行性。

  《辦法》修訂經過了兩次全球航空業界的廣泛徵求意見,共收到修訂建議700余條。此外,《辦法》修訂還經過了中國航空運輸協會的第三方評估。

  在修訂過程中,民航局有關部門深度參與了有關工作,在有關法規符合性審查、公平競爭性審查、工作職責設定、工作協調配合機制等方面均進行了論證並取得了一致意見。

  問:本次《辦法》修訂過程中遵循了哪些原則,又做了哪些重大的調整?

  答:此次《辦法》的修訂是一次全面徹底的修訂,對航班時刻分類管理、航班時刻歷史優先權資格、航班時刻優先配置量化規則等做了明確規定和重大改革。《辦法》的修訂也堅持了四大原則,即堅持問題導向和目標導向相統一、堅持我國民航實際和與國際接軌相結合、堅持航班時刻需求側與供給側相同步、堅持規則穩定性和政策靈活性相協調。

  首先,《辦法》修訂結合現階段我國航班時刻管理中普遍存在的問題為導向,統一時刻配置制度、標準和程式,規範時刻配置的量化標準,更好為航空公司服務。同時,《辦法》修訂堅持以目標為導向,進一步提高時刻資源配置的公平、效率、競爭和廉政風險防控,促進民航航班運作的正常與有序,深入推進民航業供給側結構性改革,助推民航強國戰略目標實現。

  其次,結合我國民航發展快,航班時刻高度緊張,存量管理和增量管理並重,管理難度大,統籌考慮事宜多的現狀,同時考慮到民用航空具有鮮明的國際化特點,《辦法》修訂採納了國際航空航班時刻管理的關鍵原則和核心規則,力求做到與國際通用規則一致。

  再次,針對全國機場航班時刻總量供需基本平衡,但高密度機場需求遠大於供給、中小機場供給高於需求的供需矛盾突出,《辦法》修訂從政策規則上進一步引導航空公司機隊科學合理佈局,提高中小機場的資源利用效率,促進國際地區飛行、幹線飛行、支線飛行的協調發展,努力促進國家航線網的科學佈局。

  之前提到,這次修訂是一次全面徹底的修訂,《辦法》修訂中明確的基本內涵、原則、制度、標準經過了較長時間的理論研究、法規符合性論證、實踐檢驗,為航班時刻管理工作建立了基本制度標準,奠定了航班時刻管理的法理基礎,需要保持長期穩定。但考慮到我國民航發展將在較長時期內保持中高速發展,各種新的矛盾和問題或不斷出現,因此在《辦法》修訂過程中,堅持了制度標準長期穩定和政策靈活性相協調的原則,以保證民航持續健康發展。

  問:如何理解《辦法》中的航班時刻優先配置量化規則這項重大改革的內容和意義?

  答:航班時刻優先配置量化規則,是《辦法》修訂中的一個重大創新內容,實現了由定性管理向定量管理的重大轉變。《辦法》明確規定了根據航空企業配置基數與時刻效能配置系數的乘積,從大到小確定優先配置次序,航空承運人按照優先配置次序在航班時刻池中選擇航班時刻。該設定規既吸納了國際通用規則,又與我國民航航班時刻管理當前目標任務的實現相結合,既明確了量化規則設定,又給予民航各地區管理局結合本地區實際一定的裁量權,對航班時刻資源配置的公平、高效、競爭和廉政將起到重要作用。

  具體而言,航空企業配置基數以航空承運人上一個同航季的航班時刻執行率監管記錄、航班正常性監管記錄、濫用航班時刻監管記錄、航空安全水準監管記錄的加權平均來確定,有明確的可操作標準。這幾個指標是民航局行業管理職能的重要體現,體現了民航局對提高航班正點率、提高航班時刻資源使用效率、建設行業誠信體系以及航空安全水準的高度重視和政策導向。

  航班時刻效能配置系數,以申請時刻涉及航班的航班通達性、機場群與國家航線網建設的符合性、可用座公里數、飛行航段距離、市場公平有序競爭性、空中交通流向均衡、航線穩定性等要素的加權平均來確定,有明確的可操作標準。這幾個指標體現對航班時刻資源高效利用、公平競爭以及維護公眾利益的政策導向。

  問:《辦法》中航班時刻分類管理和航班時刻優先配置通用規則這兩項改革的主要內容是什麼?

  答:航班時刻管理分類包括兩方面,一是指全國機場航班時刻管理方式的分類。原《辦法》分為協調機場和非協調機場兩類,修訂後的《辦法》按照時刻資源供給與需求的矛盾程度,分為主協調機場、輔協調機場、非協調機場三類。主協調機場實施24小時航班時刻協調配置管理方式,輔協調機場在特定的時段實施航班時刻協調配置管理方式,輔協調機場其他時段和非協調機場實施“先申請先得到”的管理方式。這種分類管理方式與我國民航當前階段發展特徵相符合,有利於嚴格把控運作總量,科學把握運作標準,持續改進保障能力,強化技術手段支撐,正確處理好安全與正常的關係。二是指主協調機場時刻分為國際地區飛行時刻和國內飛行時刻,這是時刻管理制度的重大調整,也是航空業界關注的焦點。實行分類管理一方面有利於提高大型樞紐機場國際航班佔比,對促進世界級機場群建設具有重要意義,另一方面也有利於促進航空服務大眾化戰略,推進“國家基本航空服務”計劃的實施。

  此外,《辦法》還對航班時刻優先配置通用規則進行了重大調整,採用了國際航空多年以來的慣例和規則,即歷史航班時刻沿襲、歷史航班時刻調整、新進入航空公司配置、在位航空公司配置的通用優先順序,有利於進一步促進航班時刻配置的公平、效率和競爭,得到了國際航空的高度評價。

  問:為進一步支援並鼓勵航空物流發展,《辦法》對貨郵航空飛行時刻問題做了哪些重大調整?

  答:2009年,民航局印發了《關於進一步做好航權航班和時刻管理工作的通知》,其中對貨郵航空的時刻安排窗口作了限制,原則上安排在夜間。貨郵航空時刻限制政策,造成了貨郵飛機日利用率低下,機場貨郵服務設施利用效率不高。儘管近年來中國航空物流發展速度較快,並保持向好的態勢,但貨郵航空發展仍落後於客運航空發展。

  為貫徹落實國務院關於促進現代物流業發展的有關要求,促進航空貨郵健康發展,《辦法》對貨郵航空的時刻政策作了重新規定:一是根據客貨飛行的不同時刻需求,按照錯峰運作的原則,拉長貨郵時刻安排的時間窗口,即6時—8時可以安排進港時刻,22時—24時可以安排出港時刻;二是航空貨郵集散機場以及以貨郵功能為主的機場,逐步放開高峰時段時刻安排窗口。

  貨郵航空飛行時刻的協調配置,有利於深化民航供給側結構性改革,進一步縮小我國客貨運發展差距,構建以物流為先導的高新技術産業鏈,加快我國現代物流業發展。

  問:2015年,民航局曾啟動航班時刻資源市場配置改革試點工作,如何評價當時的試點工作?試點結果對我國航班時刻管理有何指導意義?這次《辦法》對航班時刻次級市場配置又做了哪些規定?

  答:2015年10月,民航局發佈《航班時刻資源市場配置改革試點方案》,啟動航班時刻資源市場配置改革試點工作。廣州白雲機場開展以“時刻拍賣”為模式的初級市場改革試點,上海浦東機場開展以“時刻抽籤+使用費”為模式的初級市場改革試點。兩個機場各提供每週98個航班時刻,用於改革試點工作。同時,在航班時刻二級市場推進改革試點,初級市場以市場配置方式獲得的航班時刻,允許航空公司在次級市場通過交換、轉讓、出租、出售等方式進行交易,原以行政配置方式獲得的航班時刻,在次級市場允許航空公司基於“一對一”原則進行交換。時刻拍賣收入和時刻使用費收入超過5.5億元,全部納入國庫。

  從改革試點效果跟蹤評估來看,改革試點取得了較大的成功。一是對初級市場和次級市場的航班時刻配置模式進行了全面的實踐探索,率先在全球航空業界開展了多種模式的航班時刻配置模式實踐,提供了“中國實踐樣本”。二是通過改革試點,向全球航空業界展示了我國機場航班時刻的價值,對我國國際航空運輸的發展起到了重大的積極作用,促進了我國世界級機場群的建設。三是通過改革試點,對有關各方的關切、專家學者的理論研究予以了實踐驗證,取得了經驗,達成了共識。

  《辦法》中對航班時刻次級市場的航班時刻互換、代碼共用、聯合經營、轉讓、主動歸還、撤銷等的明確規定,就體現了航班時刻市場化配置改革試點工作成果,對積極穩妥地推進航班時刻次級市場的市場化配置工作有重要意義。

  問:《民航航班時刻管理辦法》如何保證對航班時刻進行協調分配的公開透明,在監督方面有哪些新舉措?

  答:以上提到關於航班時刻分類管理、航班時刻歷史優先權資格、航班時刻優先配置量化規則等的重大改革都是規範航班時刻管理工作,促進航班時刻資源配置的公平、高效、競爭的重要手段。

  此外,本次修訂的《辦法》還增加了由民航各地區管理局在本地區每一個協調機場,組織成立航班時刻協調委員會,這也是保證航班時刻管理公平透明的創新之舉。航班時刻協調委員會由地區管理局、機場管理機構、空中交通管理機構、航空承運人代表和其他利益相關方組成。航班時刻協調委員會定期召開協調會議,對航班時刻管理細則,包括航空承運人航班時刻配置基數量化規則、航班時刻效能配置系數量化規則;機場容量標準和協調參數;國際地區時刻池與國內時刻池的配置佔比、新進入航空承運人與在位航空承運人的配置佔比;航班時刻使用監控情況提出意見和建議。這一新規,不僅有利於航班時刻配置工作的公平公開,也有利於發揮有關方面的積極性,促進民航運作安全和運作品質的提升。


附件: