2018年5月2日，民航局印發《國際航權資源配置與使用管理辦法》和《北京“一市兩場”國際航權資源配置政策》（以下分別簡稱《辦法》和《政策》）。《辦法》和《政策》對我國國際航空運輸發展有何影響？北京新機場將於明年正式投用，《辦法》和《政策》將如何促進北京新機場國際航空樞紐建設？帶著這些問題，本報記者專訪民航局運輸司相關負責人，就《辦法》和《政策》進行了解讀。

　　適應發展形勢 服務國家戰略

　　記者：請您介紹下修訂《辦法》和制定《政策》的背景和意義。

　　答：現行《國際航權分配與使用管理暫行辦法》制定於2009年，考慮到當時國際航空運輸發展實際，對國際航線側重於市場準入管理，特別是對遠端國際航線實行“一條航線一個承運人”的政策，且航線準入原則不完善，缺乏量化的評價標準，事後監管比較薄弱。隨著我國國際航空運輸發展環境變化，調整和完善國際航權管理政策勢在必行。

　　一是適應我國國際航空運輸發展進入新階段的需要。當前，我國國際航空運輸發展已經進入新階段，主要表現為國際航空運輸市場不斷開放，航空公司開闢國際航線的積極性高漲，國際航空樞紐初具規模，競爭力增強。目前，我國與東盟10國、澳大利亞等國家和地區市場，航權安排已不再限制承運人數量、航線及班次。其他航權受限的市場，開放度也呈擴大趨勢。近3年來，國內航空公司新開國際航線658條，其中遠端國際航線151條。一些熱點國際航線的航權資源被航空公司關注。此外，新加坡、日本、南韓等國家樞紐機場對我國客源的分流作用逐漸弱化，國內航空公司的國際競爭力逐步增強，國際航空運輸市場的變化，要求有序擴大市場準入，進一步引入競爭。

　　二是充分發揮北京新機場戰略作用的需要。國家已經明確北京新機場為“大型國際樞紐機場”，與首都機場“雙樞紐運作、適度競爭”。深入貫徹落實習近平總書記考察北京新機場重要指示精神，把北京新機場建成國際一流、世界領先的國際航空樞紐，充分發揮北京新機場的戰略作用，引導北京“一市兩場”錯位發展、良性競爭，提升北京新機場與首都機場的協同發展水準，需要調整國際航權資源配置政策。

　　三是公平、公正、公開配置國際航權資源的需要。國際航權資源配置直接影響市場主體利益，應當做到條件明確、量化評定、程式清晰，最大限度減少自由裁量權。

　　總之，修訂《辦法》和制定《政策》是在“一二三三四”民航總體工作思路指導下開展的，有利於更好服務國家戰略和行業發展，有利於更好適應當前我國國際航空運輸發展的新形勢，有利於更好建立科學合理的長效管理機制。

　　記者：《辦法》和《政策》兩者之間是怎樣的關係？

　　答：《辦法》著眼于建立健全公開、公平、公正的國際航權資源配置與使用管理機制，引導航空公司不斷提升安全和服務水準，支援京津冀、長三角、珠三角世界級城市群和機場群聯動發展，推進我國國際航空運輸高品質發展，具有普遍適用性。《政策》則是為落實習近平總書記“北京新機場是國家發展一個新的動力源”的重要指示精神，綜合推進北京首都國際機場和北京新機場兩個大型國際樞紐建設，統籌實施北京“一市兩場”國際航權資源配置工作，依據《辦法》，專門制定的具有針對性的政策。

　　堅持四項原則 引導有序競爭

　　記者：《辦法》的修訂和《政策》的制定，主要體現了哪些原則？

　　答：修訂《辦法》和制定《政策》，總體堅持了四個方面的原則：一是市場主導與政府引導相結合，既放寬市場準入，發揮市場在資源配置中的決定性作用；又更好發揮民航局的調控作用，引導航空公司適度競爭、差異化經營。二是立足當前與著眼長遠相結合，既堅持穩中求進的工作思路，重點補齊樞紐建設、有序競爭等短板，漸進打破“一條遠端國際航線一家承運人”的規則，提升航權資源使用效率；又謀劃長遠，通過一個階段的探索和實踐，為今後更大程度地放開市場積累經驗。三是定性管理與定量管理相結合，既確立了國際航權管理的公共利益最大化、樞紐建設、有序競爭、效率最大化和提升綜合競爭力等原則，又據此形成了國際航權資源配置的量化指標體系，為市場主體提供公正、公平、公開的競爭環境。四是從中國民航實際出發與借鑒國際經驗相結合，《辦法》和《政策》體現了空中和地面保障資源緊缺、東中西部發展不平衡等發展實際，另一方面也充分吸收了美國、歐洲等民航發達國家的航權資源配置管理經驗，形成符合航空運輸發展規律的資源配置政策。

　　記者：《辦法》中國際航線分類管理的主要涉及哪些內容？

　　答：《辦法》將國際航線分為一類國際航線和二類國際航線。一類國際航線為我國至航權開放國家的航線或航權部分開放國家的協議航線，不限定指定承運人數量、航線表、運營班次等。二類國際航線分為二類非遠端國際航線和二類遠端國際航線。二類非遠端國際航線航權資源的供給相對寬鬆，能夠基本滿足航空公司的發展需求，因而在此類航線上鼓勵適度競爭，在符合航權安排的情況下不限制承運人數量。二類遠端國際航線航權資源稀缺，供給與需求的矛盾較突出，為優化資源配置、維持良好的競爭環境，《辦法》對此類航線承運人數量採取“漸進、有序”的準入思路。

　　《辦法》中制定的分類管理模式，體現了管理精細化的趨勢，能夠更好地發揮政策導向，鼓勵航空公司充分使用航權資源，積累國際航空運輸運營經驗，形成適度競爭、差異化發展的經營環境，提升我國國際航空運輸競爭力。

　　記者：《辦法》漸進打破“一條遠端國際航線一家承運人”的規則，是基於怎樣的考慮？

　　答：長期以來，為降低航空公司開拓遠端國際航線的風險，民航局對遠端國際航線實行“一條遠端國際航線一家承運人”的政策。隨著我國國際航空運輸發展進入新階段，人民群眾對更加通暢便捷、差異化的國際航空運輸服務的需求日益強烈，航空公司對構建樞紐日益重視，為鼓勵適度競爭，實現公共利益最大化，有效發揮北京新機場大型國際樞紐的作用，打破“一條遠端國際航線一家承運人”的規則勢在必行。

　　民航局研究了美國1990年~2015年遠端國際航線承運人數量變化及其與運營班次的關係，總結獨家和多家承運遠端國際航線的市場特徵和發展規律，結合對英國、澳大利亞、日本等國的實證分析與對我國的實證研究，表明以激進方式放開遠端國際航線準入，容易造成惡性競爭，宜採取漸進方式。《辦法》從市場競爭狀況和市場空間兩方面評估航線發展環境，確定二類遠端國際航線新增承運人準入標準，不會造成國內航空公司之間的惡性競爭，有利於提升我國航空公司在遠端國際航線上的競爭優勢，同時還能有力支援北京新機場國際航線網路的發展。

　　推動管理創新 突出嚴格管理

　　記者：我們看到，《辦法》中確定了國際航權資源配置量化指標體系。這一體系的管理導向和主要內容是什麼？

　　答：可以説，國際航權資源配置指標體系，是《辦法》修訂中的一項重大創新內容，實現了由定性管理向定量管理的重大轉變，是世界範圍內的管理創新。指標體系包含消費者利益、樞紐發展、資源使用效率和企業運作品質四大類共16項指標。

　　消費者利益指標主要考察航空公司在始發地和目的地的網路銜接能力以及針對目的國的市場、行銷、産品發展能力，可以充分體現對航空公司利用稀缺航權資源擴大服務範圍、打造更便捷和更具競爭力服務産品的管理導向。此類指標從始發地航點數、始發地航班量、目的地航點數、目的地航班量、目的國航點數、目的國航班量六個方面進行評估。

　　樞紐發展指標的目的在於引導完善我國國際航空樞紐佈局、支援航空公司積極投身樞紐建設。此類指標從基地航空公司、轉机比重、樞紐地位和涉及國家及行業戰略等政策扶持機場四個方面進行評估。

　　資源使用效率指標體現促進航空公司提升緊缺資源使用效率、充分發揮航權資源價值的管理導向。此類指標從二類國際航線航權使用率、二類國際航線平均每班座位數、二類國際航線平均每班運輸量三個方面進行評估。

　　企業運作品質指標主要用於推動航空公司加強內部管理，提升服務水準。此類指標從公司原因事故徵候萬時率、公司原因航班不正常率、旅客投訴萬分率三個方面進行評估。

　　記者：今後，民航局在嚴格航權使用管理方面，有何具體舉措？

　　答：《辦法》特別用一個章節對國際航權使用與管理進行了明確，強化了航權資源使用充分性和規範性要求，促進提升航權使用效率。在航權使用的規範性方面，明確了航空公司不得擅自暫停或終止國際航線運營,確保國際航線經營的穩定性。在航權使用的充分性方面，重點監測國際航線開航情況，嚴肅處理不按期開航、航權使用效率低下等行為，確保航權高效利用。

　　記者：《辦法》和《政策》在哪些方面體現了對北京新機場的支援？

　　答：為充分發揮北京新機場戰略作用，統籌實施北京“一市兩場”國際航權資源配置工作，《辦法》和《政策》在基地航空公司、轉机比重、涉及國家及行業戰略等政策扶持機場等指標的賦值上對北京新機場給予了適度傾斜，尤其是在北京新機場投入運營之前，航空公司申請從新機場出發的二類國際航線航權時，對基地公司與轉机比重兩項指標採取了有利於北京新機場的計算方法。