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军民合一到政企分开 体制改革助推民航发展
中国民航局 www.caac.gov.cn (2008-12-04)    来源:
 

    民航的发展是国家现代化的重要标志和社会进步的重要窗口。在永载史册的2008年,中国民航以在抗震救灾中确保“空中生命线”畅通的战略地位,以在奥运保障中创造的一个又一个奇迹,迎来了改革开放30周年,同时也向全世界打开了一扇魅力四射的窗口,展示了中国30年改革开放取得的举世瞩目的成就。

    30的改革开放,为民航业的发展提供了前所未有的机遇:经济快速增长,旅游加速发展,人民生活水平不断提高,促进了航空运输需求的快速增长。30年的改革开放,中国民航由原来的军事化行业转变成为一个现代化的、对国民经济和社会发展起到重要作用的基础产业,民航运输业在综合交通运输体系的重要性日益提升。

    人们在对比中赞叹中国民航的巨大发展,人们在民航体制的变化中感受着改革开放的巨大力量。

    邓小平为民航指明企业化改革方向

    从建国之初到1980年,中国民航一直属于军事化行业,乘坐飞机出行对普通民众来说是一种奢望。直到改革开放初期,我国民用机场数量少、设施落后,飞机陈旧,买票难、乘机难的矛盾仍旧十分突出。

    十一届三中全会之后,解放思想,改革开放的大潮在中国大地涌动。此时仍然隶属空军的民航如何适应以经济建设为中心的需要,成为摆在国家和民航全行业面前的新课题。

    1980年2月12日,邓小平言辞坚定地对当时的中国民用航空局(Civil Aviation Administration of China,简称“民航局”)负责人说:“民航局由国务院直接领导,这是一个重大的改革。民航一定要企业化,这个方针已经定了。”

    1980年3月5日,《人民日报》发表题为《民航要走企业化的道路》的社论。中央党报专为民航发表社论,这是第一次。社论在充分肯定中国民航30年建设所取得的重大成果之后指出:目前,中国民航工作无论在经营方针、管理体制、技术设备以及服务质量等方面,都还存在着许多亟待解决的问题。从经济效果上看,民航在相当长的时间内是亏损的,这说明了在经营管理方面还相当落后。社论明确提出中国民航必须走企业化的道路。

    1980年5月17日,国务院、中央军委发布《关于民航管理体制若干问题的决定》(国发〔1980〕127号),规定自1980年3月15日起,民航局不再由空军代管,归属国务院;民航局是国家民航事业的行政机构,统一管理全国民航的机构、人员和业务,逐步实现企业化的管理。

    走上企业化的道路以后,民航生产力摆脱了体制的束缚,得到了比较充分的释放,修建新机场,引进新飞机,开辟新航线,全行业呈现出生机勃勃的新气象。1982年1月10日,位于中国福建东南部、台湾海峡西岸的厦门高崎国际机场正式动工。这是中国第一个利用外国政府贷款兴建的大陆机场,开创了中外共建机场的先河。

    1984年10月9日,中央财经领导小组根据党中央即将召开的十二届三中全会关于推进经济体制改革的精神,召开专题研究民航发展和改革问题的会议,明确提出要按政企分开原则改革民航现行管理体制。从此,中国民航在中央决定的指导下,在改革开放和发展的征程上迈出坚实的步伐,实现了历史性的跨越。

    1980年到1986年间,民航按照走企业化道路的要求,进行了以经济核算制度和人事劳动制度为核心的一系列管理制度上的改革。改革极大促进了民航生产力的发展,到1986年年底,民航的运输总周转量、旅客运输量、货邮运输量分别是1978年的5.2倍、4.3倍、3.5倍。

    政企分离:现代民航业架构基本形成

    上世纪80年代初期领导体制的改革只是改变了领导和管理方式,但并没有从实质上改变民航政企合一的部门管理体制,民航局仍然既是主管民航事务的政府部门,又是以“中国民航”(CAAC)名义直接经营航空运输、通用航空业务的全国性大企业。

    随着我国社会主义市场经济的蓬勃发展和民航业务量的大幅度增长,这种管理体制越来越不能适应国家经济体制改革的总体要求和民航发展的客观需要,迫切需要改革。

    1984年,根据中央《关于经济体制改革的决定》,民航局开始研究拟订民航管理体制改革方案,经认真讨论,反复修改完善后,报请国务院批准。1987年年初,国务院批准了这一方案。从此,民航改革进入了管理体制全面改革的新阶段。

    按照这一方案,1987年10月15日,原民航成都管理局分立为中国民用航空西南地区管理局、中国西南航空公司和成都双流国际机场,拉开了民航管理体制重大改革的序幕。西南民航成为中国民航管理体制改革的先行者,为全国民航的改革发展积累了宝贵的经验。

    至1991年4月,民航先后成立了6个地区管理局和8大航空公司,并相继批准成立了16个地方航空公司,按地区管理局、航空公司和机场分设工作基本完成。

    通过这次改革,民航系统基本打破了原政企不分、用行政和军事办法实行高度集中统一管理的单一部门体制,形成了政企分开,地区管理局与航空公司、机场分立的管理体制新格局,初步形成了符合国家经济体制改革目标和民航自身发展规律的民航管理体制新框架,这是新中国民航发展史上前所未有的一次巨大而深刻的变革。

    此次改革后,中国民航已基本形成适应国民经济发展和行业特性的行业体制与产业结构,初步建立市场配置资源的机制,基础设施建设得到极大增强,运输保障能力得到很大提高,并且继续呈现出良好的发展势头。

    “八五”期间,中国经济发展和对外开放出现新高潮,沿海经济特区特别是开发海南热潮,国内航空旅游兴起,极大地带动了航空运输业发展,我国航空运输平均增长23.4%。

    历史上最深刻、最彻底的一次改革:政企分离、政事分开和行业重组

    2002年10月11日,中国航空集团公司(China National Aviation Holding Company,简称“中航集团”)、中国东方航空集团公司(China Eastern Air Holding Co.,简称“东航集团”)、中国南方航空集团公司(China Southern Airlines Group Corporation,简称“南航集团”)、中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司(China National Aviation Fuel Holding Co.,简称“中航油集团”)、中国航空器材进出口集团公司等6大集团在北京人民大会堂同时宣告成立,拉开了中国民航历史上最深刻、最彻底的一次改革的帷幕。

    2003年4月18日,作为民航机场属地化改革的第一个试点,湖南省机场管理集团有限公司挂牌成立。到2004年7月8日,中国民航局正式将甘肃省内的兰州、敦煌、嘉峪关、庆阳4个民用机场移交给甘肃省人民政府管理,2002年国务院确定的中国民航体制改革方案历经两年,圆满完成,与社会主义市场经济和我国民航发展需要相适应,符合民航行业发展规律并与国际接轨的新型民航管理体制初步确立。

    在这次改革中,民航局直属的9家航空公司和4家服务保障企业联合重组为由国务院国资委管理的三大航空运输集团和三大航空服务保障企业;除北京首都国际机场(含天津机场)和西藏自治区内的机场外,其他省(区、市)原由民航局直接管理的90个机场全部平稳移交给地方政府管理;形成了以民航局—地区管理局—省(区,市)航空安全监督管理办公室为主体的政企分开、垂直领导的民航行政管理体制。

    空管系统是民航行业的重要组成部分,是民航发展的重要基础设施。改革开放以来,伴随着民航体制改革的逐步深化,空管体制改革稳步推进,取得了重大进展。上个世纪90年代前后,伴随着航空公司与机场分设的改革,空管部门改革组建了地区航务管理中心,后又成立了地区空管局。在2002年开始的民航体制改革之初,民航进行了机场与空管部门分立的改革,组建了37个空管中心(站),初步形成了集中统一的民航空管业务运行管理体系。2007年4月9日,民航局党委通过了《民航空中交通管理体制改革方案》,并于4月27日正式下发。这次空管改革的基本思路是“政事分开、运行一体化”,即:空管行业管理职能与运行职能实行分离,行业管理职能交由民航局、民航地区管理局行使;中国民用航空局空中交通管理局(简称“民航局空管局”)、民航地区空管局及所属空管单位主要行使业务管理与运行职能,实行垂直管理,并相应理顺管理关系,实现一体化运行。

    这次改革从中南地区开始试点,到2007年9月5日中国民用航空新疆空中交通管理局成立,改革圆满结束。民航局空管局局长苏兰根表示,今年奥运会期间,全国空管系统统一指挥、科学决策、整合资源,形成上下互通、横向联动的工作局面,充分彰显了空管体制改革后一体化运行的优势。

    从2002年开始到2007年完成的一系列改革,使民航实现了政企分离、政事分开,民航行业管理机构由过去大包大揽的大政府,转变为依法“有所为,有所不为”的有限责任政府。

    安全管理成为体改后民航行业管理机构的首要职能。全行业秉承持续安全的理念,不断创新管理,提高安全运行水平。中国民航的安全纪录不断被刷新。

    加强市场管理和宏观调控,维护消费者合法权益是体制改革完成后民航政府主管部门的又一重要职责。民航局成立了消费者事务处和消费者事务中心,依法查处严重损害消费者合法权益的事件,专门负责受理消费者的投诉,并在全行业推行“顾客服务承诺制”。

    体制改革后,企业成为真正的市场主体,以现代企业制度为核心的公司管理结构开始逐步建立。

    从2002年起,中国国际航空股份有限公司(Air China Limited,简称“国航”)先后完成了重组后的一体化和改制上市,发展成为一家在国际上品牌知名度很高的航空运输企业。尤其是在2004年12月15日,国航股份成功在香港、伦敦挂牌上市。此次融资的规模达到12.4亿美元,折合人民币为102亿元。

    作为体制改革后组建的中国最大的航空公司,南航集团去年以全年运输旅客5652.2万人次位列世界第四、亚洲第一,成为亚洲唯一一个进入世界航空客运前五强的中国航空公司。南航集团总经理刘绍勇认为,2002年开始的中国民航改革在政府改革中是最彻底的,包括政企分开、机场下放、空管统一、企业脱钩,也是符合国际惯例的。当时,中国民航业对改革的认识也比较到位。

    东航集团总经理李丰华表示,民航通过改革适应国民经济的发展速度。尤其是近5年来,民航改革的力度比较大,组建了三大航空运输集团,参与国际运输市场的竞争。5年来,东航集团通过内部的文化磨合、组织整合以及各自内部的一些管理改革,在国际上的影响力、向市场提供的产品以及企业内部的管理水平等都有了明显提升。

    从2003年“非典”过后,直到2007年,民航进入了新一轮的快速发展时期。中国民航以高于世界民航平均增长水平近10个百分点的发展速度,从2005年起一直在国际民航组织(ICAO)缔约国中排次第二。

    民航体制改革30年的发展历程,是不断解放思想、深化改革的30年,是不断打破垄断、解放生产力的30年,是不断坚持“安全第一”、服务经济社会、实现跨越发展的30年。

    30年的实践经验也表明,民航体制改革是适应国家改革开放需要和世界民航发展趋势的正确选择,是推动民航事业持续、快速、健康、协调发展的强大动力,也是未来我国民航跻身世界民航强国之林的必由之路。



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