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从缺规少矩到有法可循——民航法制建设不断完善
中国民航局 www.caac.gov.cn (2008-12-08)    来源:
 

    1995年10月30日,庄严的人民大会堂。

    在这里举行的八届人大常委会第十六次会议上,《中华人民共和国民用航空法》以绝大多数的赞成票顺利通过。

    新中国历史上第一部民用航空法诞生了,成为我国民航法制建设道路上重要的里程碑。

    改革开放30年间,无论是像民航法这样的“鸿篇巨制”,还是紧连着普通旅客的“细枝末节”,一部部法律法规规章的制定与修订,使中国民航的法制建设日臻成熟与完善,真正实现了从无法可依到有法可依、有章可循的转变。

    时代发展呼唤法制建设

    30年前的中国民航,航空运输基础薄弱,发展比较慢,规模比较小。1978年,全行业的运输总周转量、旅客运输量和货邮运输量分别为2.99亿吨公里、230万人次和6.38万吨,世界排名仅为第37名。民航旅客周转量在国家综合交通体系中的比重仅为1.6%,整个行业的影响力可想而知。在当时,运输过程中出现的问题通过行政手段就很容易解决,立法的迫切性在当时显得并不是那么强烈。

    随着改革开放政策的实施和民航市场化改革的深入,我国民航业迅速发展起来,在社会发展中发挥着越来越重要的作用。拿1994年的民航运输发展情况举例来说,这一年,中国民航运输总周转量已上升到58亿吨公里,旅客年运输量达到4000万人次,这就意味着越来越多的人们开始与民航有了接触。

    然而,与之配套的民航法律规章并不健全。从飞行安全管理到服务质量监督,从政府行业管理到企业依法经营,从保证企业合法权益到维护旅客货主利益,民航方方面面涉及错综复杂的法律关系,要把这些关系都纳入法制的轨道,建立一套完整的民航法律体系,用法律引导、推进和保障民航的改革和发展,就显得格外重要。

    在这样的形势下,《中华人民共和国民用航空法》应运而生,有专家评论说,这是一部全面、高质量的法律,可以堪称中国民航史上的法典。至此,走向成熟的中国民航,终于有了自己的法律。

    民航法贯穿了我国领空主权、航空权益这样的基本原则,对民用航空领域里的各个方面都做出了明确的规定,它的实施对维护国家的领空主权和民用航空权利,保障民用航空活动安全和有秩序地进行,保护民用航空活动当事人各方的合法权益,促进民用航空事业的发展起到了重要的保障作用。

    随后,以民航法为龙头,我国民航初步建立了以其为核心的内容较齐全、层次较分明、比较配套的民航法律、法规、规章体系,制定和修订了一系列的法规规章,覆盖行政规则、航空器、航空人员、空中交通管理、运行规则、运行合格审定、机场、经济与市场管理、航空安全信息与事故调查、航空安全保卫等民航业的所有领域。

    安全堡垒作用不断增强

    我国的民航法律体系由法律、行政法规、规章三个层次构成。到目前为止,我国有1部以民航管理为内容的法律、法规28部、规章114部。在民航法的统领下,民航行政法规对于民用航空活动做了进一步的规范,而民航规章对于保障民用航空安全、规范民用航空活动各主体间的权利、义务方面发挥了重要作用。

    如此完备的法律体系,对于30年前的中国民航来说是无法实现的。当时,由于受体制、观念及历史等原因的限制,只有一些简单的立法工作,民航规章制度较为零散、粗浅,而且存在依靠行政手段管理、政企不分的管理方式以法的形式出现的现象。即使不断有一些新法规规章的制订,也有很多仅仅是把那些不符合发展要求、沿袭原有陈旧观念的管理规定“新瓶装旧酒”。立法工作缺乏规范性和严肃性,这不仅仅只是一个行业管理的问题,更关系到整个民航的安全状况。

    拿飞行标准工作举例来说,1978年以前,已颁布实施的与飞行标准管理相关规定有《中华人民共和国飞行基本规则》、《关于认真执行中华人民共和国飞行基本规则的通知》(国务院、中央军委颁发)。此外,民航总局有关部门根据当时情况制定的规定有《关于空勤人员疗养规定的通知》、《关于专业部队正、副驾驶和乘务员不戴镜飞行的通知》、《关于加强卫生专业训练的要求》等。

    这一时期,民航规章制度都以红头文件形式下发,且大部分规定直接来自空军,如民航飞行人员的体检标准是直接执行空军飞行人员体检标准,空中乘务员是执行空降兵体检标准。由于军、民航空活动任务、环境、机型不同,空军标准明显严于民航,且管理上与国际民航组织标准差异很大,致使当时民航体检停飞率非常高,据统计,1968年至1977年10年间,民航因医学原因停飞373人,严重影响了飞行队伍建设,影响到飞行安全。

    30年的发展过程中,中国民航的法制建设一直遵循着这样的认识——安全是民航工作的重中之重,民航安全保障则是建立和完善我国民航法规体系的首要任务。

    不久前,《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》正式实施。规则对公共航空旅客运输飞行中的安全保卫工作做了详细规定,规定飞行中旅客的权利与义务,以及机长和航空安全员的职责,指出7种机上扰乱行为将受管束,包括飞机上打手机等行为,对于旨在保障民用航空飞行安全,保护旅客人身安全的规则制订,任何一个细小的方面,都不容忽视。

    30年来,以安全管理为重点成为我国民用航空法规体系的重要特点。《民用航空法》直接涉及民航安全管理的内容共有4篇,包括航空器适航管理、航空人员执照、民用机场建设与使用、空域和飞行保障,此外,公共航空运输企业许可制度、救援和事故调查等内容也与民航安全相关。适航管理条例、飞行基本规则、民用航空安全保卫条例等行政法规进一步突出和强化了安全管理的内容。而在民航规章层面,注重民航安全管理的可操作性,无论是数量还是所规范的内容均在民航规章中占据主要地位。

    由单一发展到同国际接轨

    在国际上,美欧等西方主要航空发达国家在二战以后逐步建立并发展完善了针对民用航空产品的适航管理制度,从而使得他们所经营从事的航空运输业安全记录得到很大的改善。而当时,我国的适航管理制度还很不完善,有些规定与国际通常做法存在差异,处在孤立的发展中,存在着很多的问题,对飞行安全产生了极大的影响。

    随着改革开放的不断深入,集高新科技于一体的航空产品,其设计、制造乃至使用、维修不可避免地进入国际大循环中。在经过充分研究、消化吸收国际经验的基础上,我国政府确定要和国际接轨,研究制订《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》。在《在中国民用航空法》的覆盖下,我国适航系统按照国家法律法规系统的规划,制定了相应的适航规章体系。30年来,这一体系不断得到充实和完善,至今已发展成为和国际完全接轨、比较统一全面的适航规章体系之一。

    不难看出,人类的航空活动具有天然的国际性,这一特点决定了我国的民用航空法律体系要与国际民航通行规范接轨,通过立法上的吸收和借鉴丰富我国民航法规体系的内容。

    民用航空业是涉外性很强的行业,民用航空器作为高速的交通工具,在给世界各国人民的出行带来便利的同时,也带来了领空主权、空中交通服务与安全、不同国籍旅客权益保障、航空保安的国际合作等法律问题。这些问题在国际民航组织的努力下大多已经找到了解决途径,具体体现在《国际民用航空公约》(芝加哥公约)、《关于在航空器内的犯罪和某些其他行为的公约》(东京公约)、《统一国际航空运输某些规则的公约》(1999年蒙特利尔公约)等多边法律文件中。

    截至2008年5月,一些主要的国际民航公约已经得到我国的批准或者加入,这些公约对于我国具有法律约束力,我国民航法中的某些条款与这些公约的规定基本一致。对于我国尚未批准或者加入的公约,其中有些内容与我国的法律规范不冲突且内容合理的部分,我国的民航法也予以吸收,如《关于外国航空器对地(水)面上第三人造成损害的公约》(1952年罗马公约)关于对地面第三人损害的赔偿责任的规定等等。

    更透明、更规范、更成熟

    今年3月,国务院法制办公室全文公布《中华人民共和国民用机场管理条例(征求意见稿)》,其主要内容包括运输机场的建设、运输机场的安全和运营管理、运输机场航空燃油供应管理、民用机场净空和电磁环境保护等几个方面,公开在全国范围内征求意见,并明确指出了意见反馈的具体渠道。

    如今,老百姓参与征求意见的民航法律草案和行政法规草案越来越多。曾经有段时间,立法很神秘,往往是关起门来内部协商。近年来,草案公开征求意见、专家论证会已成惯例。立法工作机制在不断创新,立法理念日趋成熟、科学,立法工作程序日趋规范。现在,这种做法已成为常态,而在改革开放之前,这是无法想象的。

    同时,随着民航事业的发展和民航改革的深化,为使民航法及民航行政法规、规章与新的时代形势相适应,更细致完备,民航局政策法规司等部门加强了法规和规章的立改废研工作。

    目前,民航局展开了《民用航空法》的修订工作,成立了《民用航空法》修订领导小组及其办公室,明确了任务分工,并已经开展了一系列的调研工作。同时,加强民航行政法规的起草与审查,如《民用航空安全保卫条例(修订送审稿)》正在接受国务院法制办的审查。据悉,从2002年至今5年多的时间内,民航总局制定、修订了86部规章,占所有公布规章的45%,占现行有效规章的72%。

    有人说,良好的交通秩序是靠罚单建立起来的。在完善立法工作的基础上,需要进一步完善行政执法制度体系,加强执法监督工作。为此,中国民航建立起一支知识化、专业化,精通执法,熟悉政策法律的执法监督队伍,加快行政执法监督制度的建立,初步构筑了一个完整、系统的中国民航行政执法监督体系。

    30年改革,30年探索;30年建设,30年成就。细细聆听民航法制建设的强劲脉搏,叩问民航迅速发展的点滴进程,我们坚信,中国民航的法制建设会在不断完善中持续发展,将对中国民航的发展产生更加深远的影响。



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