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从简单粗放到持续安全——航空安全水平极大提高
中国民航局 www.caac.gov.cn (2008-12-12)    来源:
 

    2007年,乘坐中国民航的1.8亿多名中外旅客,共同见证了中国民航安全飞行的新纪录。而在举世瞩目的2008年北京奥运会、残奥会期间,中国民航更是不负众望,以安全、高效、便捷、优质的航空运输服务赢得了中外宾客的一致赞许。

    中国民航的安全成绩来之不易,它让更多的中外旅客有了更加高效便捷、安心舒适的旅程。中国民航是如何在快速发展的同时创造如此骄人的安全业绩的呢?民航业界人士的专业回答,可以让我们从多个侧面更加深刻地感受到了中国民航持续快速发展的坚实步伐。

    中国民航一跃成为世界上最安全的航空运输系统之一

    经过改革开放以来的大步追赶——从2005年开始,我国民航的运输总周转量成为仅次于美国的第二大民航运输系统。改革开放30年来,安全始终是民航永恒的主题,其间,全行业牢固坚持“安全第一,预防为主,综合治理”的方针,全面贯彻落实党中央、国务院的一系列战略部署,以建设民航强国为己任,通过强化安全生产责任制、创新安全理念、完善规章标准、加大安全监管和投入力度以及开展专项整治等一系列强有力的保障措施,稳步提高全行业的安全管理水平,屡屡刷新中国民航安全飞行的新纪录。

    尤其令人欣喜的是,在我国航空运输持续快速增长的形势下,民航运输飞行事故率总体呈现不断下降的趋势。数据显示,1978—1987年的10年间,我国民航运输飞行每百万飞行小时的重大事故率为4.37;1998—2007年的10年间,这一数字降低到了0.23,而同期世界平均水平为0.70。

    自2004年11月22日至今,我国民航更是创造了连续安全飞行48个月、1330多万个小时的历史上最好的安全纪录。在国际民航组织2007年对190个缔约国进行的普遍安全审计中,我国民航位居前列。中国民航一跃成为世界上最安全的航空运输系统之一。

    完善体制 狠抓安全责任落实

    改革开放30年来,民航不断改革管理体制,进一步解放和发展生产力,安全工作在改革中持续加强。

    1979年民航局启动机构改革,在航行局增设了“安全检查处”管理全局的飞行安全工作,由此结束了民航局长期无专门机构管理飞行安全的局面。
到1984年国务院批复同意中国民用航空局设立安全检查司,使飞行安全的综合管理终于有了归口单位。直至1994年,作为全权负责航空安全管理的专职机构——民航总局航空安全办公室正式挂牌。

    2002年,民航实施新一轮的体制改革以后,建立了“两级政府,三级监管”的行业安全管理格局。针对民航安全生产的新形势、新问题、新特点,民航总局依据《安全生产法》和《民用航空法》,提出企业作为安全生产的责任主体,其法定代表人要切实履行安全生产第一责任人的职责;民航地区管理局作为本地区安全生产的监管主体,其主要负责人是本地区安全生产监管工作第一责任人,负责层层落实监管责任和生产责任。民航总局还要求,民航各级政府部门的主要领导要把全副身心放在抓安全监管上,所有企事业单位的法人代表作为第一责任人要把主要精力放在抓安全管理上,分管安全的领导要把全部精力放在抓安全管理上,分管其他工作的领导要把足够的精力放在抓安全管理上。要将安全责任真正落实到安全生产的每一个岗位和员工身上,同时,按照“谁主管、谁负责”的原则,进一步完善安全责任追究和奖惩机制,在清晰条块安全管理责任的同时,确保了关键部门和岗位的安全生产责任落到实处。

    创新理念 引领行业安全发展

    民航安全管理水平的稳步提升,离不开行业安全管理理念的创新。从最初的“飞飞整整”、“八该一反对”、“四严一保证”,到“关口前移”、“事前管理”,在长期的安全生产实践中,民航系统积累了大量的安全管理经验,为全行业更好地实施安全管理、提高安全运营水平创造了条件。

    2003年,民航总局党委提出了安全工作“五严”要求的理念,即抓民航安全工作,一定要在“严字当头”上下工夫,严在组织领导、严在规章标准、严在监督检查、严在教育培训、严在系统完善。这是进入“十五”以来民航总局党委首次系统地提出民航安全管理理念。随后,又先后引入了国际上先进的“风险控制”、“闭环管理”、“过程管理”、“狠抓无后果违章”、“监管靠前”等新的理念,有力地提升了安全管理水平,夯实了中国民航安全的根基。

    2008年初,以科学发展观为指南,结合民航发展需要,李家祥局长创造性地提出了“持续安全”的理念,指出安全工作不能阶段性、运动式地抓,而要坚持不懈地抓、深入持久地抓,强调要抓好“四个体系”(理念体系、组织体系、规章体系和队伍体系)建设,落实“四个责任”(企业的主体责任、政府的监管责任、管理者的领导责任和员工的岗位责任),通过系统抓安全、过程抓安全、细节抓安全,夯实安全生产基础,提高行业安全水平,促进行业安全发展。目前,“持续安全”理念已经得到业界的广泛认可,成为指导行业安全发展的重要思想。

    加快立法 构筑安全生产堤坝

    规章制度是安全生产的重要保障。30年来,伴随我国民航事业的迅猛发展,有关安全方面逐步加快的立法工作,成为民航安全管理的一大亮点。1996年3月1日,我国第一部规范民用航空活动的法律——《中华人民共和国民用航空法》正式颁布实施,中国民航由此开始驶入法制化建设的快行道。特别是近几年,民航总局相继出台了大量的法规、规章、管理文件以及程序,逐步建成了比较完善的规章标准体系,这些法规、规章和程序为民航进一步做好安全工作提供了有力保证,同时也使中国民航的安全管理由粗放型转向精细化。

    2004年,为配合《行政许可法》的颁布实施,民航总局在清理行政许可项目的同时,加快安全立法的步伐,全年制定、修订了《民用航空安全信息管理规定》、《一般运行和飞行规则》、《国家民用航空安全保卫规划》等45部安全规章、标准和规范性文件。2006年,制定和修订了《中国民用航空飞行标准条例》、《民用航空保安条例》等17部安全法规、规章;出台了《中国民用航空安全奖励办法》、《适航指令颁发与管理程序》等16个规范性文件,编写了《民用航空监察员行政执法手册》。目前,在中国民航已有的130多部规章中,80多部和安全息息相关。立法速度的加快,不仅为实施行业安全监管提供了依据,并且促进了按章办事、依法生产的安全生产环境,为促进民航安全工作提供了强有力的保证。

    专家认为,正是因为有了这些日臻完善的法律法规体系保驾护航,才使得中国民航的安全纪录在快速发展的同时屡屡刷新。这期间,事故率持续下降,百万飞行小时事故率更是从“六五”期间的5.42次百万下降到了“十五”期间的0.29次,2005年、2006年、2007年连续3年全行业没有发生运输飞行事故。截至目前,无论按飞行天数还是飞行小时计算,中国民航都已创造了历史上最长的安全周期,我国航空运输安全达到国际先进水平。

    加大投入 提升安全保障水平

    从1978年全行业仅有各类中小型运输飞机98架,到2007年底我国民航已拥有大型现代化运输飞机1134架。30年来,我国民航不仅成功改善了机队结构,扩充了机队规模,提高了人员素质,加强了基础设施建设,而且还大大提高了我国航空运输的能力和运输质量,这一切,既为广大中外旅客提供了高效快捷的旅程,也使中国民航的安全运营水平稳步提升。

    加大科技投入,依靠科技进步,有力地提升了中国民航的安全保障水平。随着我国民航机队规模的快速壮大,民航系统不断加大了安全方面的投入,积极采用现代化的科技手段,提高航空安全的保障能力。首先,在全行业大力推进飞行品质监控工作。目前,我国民航对飞行品质的监控率已经超过了90%,大大超过发达国家监控的水平;其次,在所有运输飞机上加装了防撞系统和增强型近地告警系统,并加快雷达管制的实施,提高空域保障能力;第三,积极采用RNP和区域导航等新技术,提高飞机在高原机场复杂条件下的起降能力和机场安全保证能力。2007 年,全行业用于各类设施设备的建设或更新改造的投资约15个亿,比2006年增长6.7个亿。安排民航专项基金7.14亿元,用于完善民用机场安全保障设施。作为2008年平安奥运的主要环节和重点保障单位,民航局专门申请了7.7亿元的政府性基金,在涉奥机场及敏感机场安装配备防爆、防生化设备,提高民用机场安全防范能力。通过实施一系列的严格措施,民航圆满完成了奥运安全保障工作。与此同时,充分发挥民航科研院所的作用,研发有关航空安全的新兴技术和管理手段。近年来,民航科研院所与民航企业合作,相继开展了影响民航飞行安全的因素及对策、飞行品质监控和飞行图形仿真系统、防止双机空中相撞、中国民航安全管理基础体系发展战略等课题的研究,一些研究成果在行业内得到应用和推广,取得了较好的效果。

    针对中国民航飞速发展而面临的各类人才紧缺的现状,中国民航立足根本,着眼长远,持续加强安全培训工作。2006年5月24日,中国首个民航安全培训机构——中国民航安全学院成立。学院以民航安全水平的持续改善为己任,成立至今已举办了多期高级安全管理、监察人员、专业人员培训班,近万人次在此受训。另外,民航局还专门投资2.5亿元,在国航、东航、南航、海航和民航大学建立机务培训中心,并积极推动航空公司、机场、空管以及其他各企事业单位加大投入,建立完善自身培训机构和体系。

    安全审计 提高安全监管能力

    近年来,民航推进依法行政,不断加大安全监管力度,以促进企事业单位依法生产和安全发展。其中,实施安全审计是推进政府监管部门进行安全监管的重要手段之一。2006年,全行业适时启动了旨在提高安全运行水平并与国际接轨的安全审计和安全管理系统(SMS)建设。根据国际民航组织普遍安全监督审计计划,国际民航组织于2007年3月20日至4月3日对我国民航进行了全面系统的安全监督审计。此次审计范围涵盖与安全相关的16个国际民航公约附件,通过安全审计,国际民航组织对我国民航的航空安全监管给予了较高的评价,我国民航系统也通过安全审计,找到了需要改进的方向。在国际民航组织2007年对190个缔约国进行的普遍安全审计中,我国民航的规章标准与国际标准和建议措施的符合率为87%,居世界前列。

    作为一项长期的综合安全监管工作,如今,安全审计已经得到了我国民航系统的广泛认可,航空公司、机场企业和空管单位积极部署,有力地促进了安全审计在全行业的开展。

    实现经济社会又好又快地发展,民航行业责无旁贷。建设和谐民航,安全尤为重要。民航系统深知“安全责任,重于泰山”,安全工作只有起点,没有终点。48个月、1330多万小时只能说明过去,不能说明将来。回顾成绩,已属过去;展望未来,任重道远。在新的历史起点上,中国民航人将再次整装待发,朝着创造更长安全周期的新目标阔步前行。



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