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从统抓统管到放宽搞活——放松管制为行业发展营造公平竞争环境
中国民航局 www.caac.gov.cn (2008-12-16)    来源:
 

    “民航一定要走企业化道路。”1980年,邓小平同志对民航工作的指示拉开了民航改革的大幕。在这一年,始于1978年的解放思想和改革开放已经深入到我国社会的很多领域,而此时民航仍隶属于空军,一切经营活动都在计划经济的体制下按部就班地进行。但顺应改革大潮,走以经济建设为中心的发展道路已是必然趋势。

    1980年3月15日,民航划归国务院领导,此后经历了多次有计划、有步骤的体制改革:从政企合一式的管理,到现代化民航业架构的基本形成,再到完全实现了真正意义上的政企分开、政资分开,为民航业的协调发展奠定了坚实的基础。顺应改革的步伐,行业管理的方式越来越开放,国内投资准入制度的放宽,解决了民航快速发展的资金“瓶颈”;航线、航班时刻市场准入管制的放松,给了企业更多的经营自主权;机票、航油的价格管理也从政府的严格管制过度到适应社会主义市场经济体制要求,能够反映市场供求变化的价格机制。伴随着这一系列改革,过去那种统一式管理被取代,航空市场的垄断经营模式被打破,市场在航空运输资源配置中所发挥出来的基础性作用越来越明显,而平等竞争、效率优先、优胜劣汰的市场机制也逐步形成。

    从国家投资到社会投资

    1984年7月25日,一架喷有“白鹭”标志的飞机从我国改革开放的前沿城市厦门起飞,我国第一家由中央和地方共同投资的航空公司——厦门航空有限公司宣告成立。此时正值我国民航以计划与市场相结合为目标模式,对传统的投资体制进行初步改革和探索的时期。

    长期以来,民航的投资体制是在传统计划经济体制下形成的,但民航又是一个资金密集型行业,发展民航不仅需要国家加大投入,更需要社会各方的投入。因此,调整民航业国内投资准入政策,放宽投资主体和投资范围,调动地方政府、社会各方的积极性投资民航、发展民航已显示出其必要性。
    1985年10月,民航总局、国家工商行政管理局根据当年5月国务院的《关于开办民用航空运输企业审批权限的暂行规定》,发布了《关于开办民用航空运输企业审批程序的通知》,之后部分省市地方政府、国内企业纷纷独立投资或与民航总局、中央企业合资组建航空公司,到1994年,上航、海航、川航、山航、新华航等10余家非民航直属航空公司在全国各地纷纷成立。

    2005年,投资准入制度进一步放宽,民营资本进入民航业。2005年3月,国内首家民营航空公司——奥凯航空公司在天津正式投入运营,同年7月《国内投资民用航空业规定(试行)》(民航总局令第148号)颁布,就国有投资主体和非国有投资主体可以单独和联合投资民用航空业,包括公共航空运输企业进行了规范。以规章的形式鼓励民营资本进入航空业,被视为中国民航业打破垄断的标志之举。新法规实施之后,春秋、鹰联、上海吉祥等民营航空公司纷纷成立,至2007年,民航局批准新设立的航空公司中,一半以上属于纯民营或民营控股、参股的公司。

    在放宽投资准入制度的过程中,外资作为一种重要力量也积极参与到民航的改革开放。早在1980年5月,就由当时的中国民航北京管理局和香港中国航空食品公司合资成立了我国第一家中外合资企业——北京航空食品公司;1982年6月,厦门机场就贷款修建厦门高崎国际机场,与科威特的阿拉伯经济发展基金签订协议,开创了民航利用外资建设基础设施的先例。经过多年的摸索和经验积累,1994年5月,经国务院批准,民航总局和外经贸部联合发布《关于外商投资民用航空业有关政策的通知》,允许外商以合资、合作或参股方式设立航空运输企业,为外资的投资准入奠定了初步的法规基础。之后在1995年,海南省航空公司吸收了美国航空投资有限公司2500万美元的投资,成为国内第一家引进外资的航空运输企业。2002年,民航总局、对外经济贸易合作部、国家发展计划委员会又发布了《外商投资民用航空业规定》,进一步放宽了外商投资比例。

    从审批管理到备案管理

    投资准入的放宽使我国航空运输市场增加了公司,增加了飞机,也增加了航班,但另一方面空域资源却很难增加,有限的航线、航班时刻资源与不断增长的市场需求之间的矛盾逐渐显现,尤其是北京、上海等一些大型机场航线、航班时刻资源紧缺状况日益突出。因此,如何在公平、公正、公开的原则下,科学地分配航线、航班时刻,建立和健全航班时刻管理程序和办法,提高效率,已经变得越来越迫切。

    “1996年以前虽然是对航线实行审批管理,但基本上比较宽松,因为那时候航空公司、飞机和航班量都比较少,空域资源显得比较丰富,所以一般来说航空公司想飞哪,报手续后很少有不批的。” 民航局运输司副司长何锦日说,“但1996年开始就不一样了,随着公司和飞机数量的增加,航班量也大幅增加,要求我们的管理需要更加规范了。”

    这里所说的更加规范即1996年11月18日颁布的《中国民用航空国内经营管理规定》,《规定》以六大地区为范围,区内航线主要以所在地区航空公司为主,区际航线主要以航线两端所在地区的航空公司为主。在2000年之前,根据当时的市场发育状况,民航局对航线航班全部实行许可管理,而从2001年开始,为鼓励航空公司完善国内航线网络,增飞和多开辟支线以及西部、东北地区航线,开始对管理局辖区内的航线航班由审批改为备案制。

    “当时我们是一边调研一边实践,研究如何放松航线管制。”何锦日说。2005年,航线管制的放松又取得突破性进展。当年10月,民航局《中国民用航空国内航线经营许可规定》(发布160号令)对航线开始实行分类管理,全国133个机场,根据旅客吞吐量分为核准(审批)管理和登记(备案)管理两种模式。2005年确定国内需要核准航线的机场为40个,2006年夏秋减少为20个,2006年11月又减少至15个。目前,除10个机场间的航线航班因受综合保障能力和高峰小时飞机起降架次等限制,需按《中国民用航空国内航线经营许可规定》每航季评审规则进行核准管理外,航空公司可根据自身和市场情况自行安排其他140多个机场间的航线航班,报政府部门备案即可。

    在航线管制放松的改革过程中,经济欠发达地区的机场受到了关照。2005年,邦达、且末、安康等6家处于边远地区的机场被确定为贫瘠机场,航空公司如果开辟到这些机场的航线,可以搭配一条好的航线,用民航局的话来说,这叫做“肥瘦搭配”。2006年11月份,经过评审,贫瘠机场的数量增加到了15个,2007年增加到20个。同时,对新辟飞往“老少边穷”地区的航线给予两年的保护期,保护期内不允许其他航空公司进入。

    此外,为了建立公平的国内航空运输市场,提升国内航空公司自身竞争实力,从2005年开始,民航局和地区管理局还分别成立了国内航线航班评审委员会,审议决定国内航线航班经营许可管理中的事项,同时对航空公司增补新进航线进行公示,形成公开、公平、公正的国内航线管理机制。

    从政府定价到市场定价

    个世纪80年代之前,只有一定级别的官员才有资格购买机票,乘坐飞机也是一种身份的象征,改革开放初期,虽然取消了乘机须凭介绍信的规定,但机票仍然属于“稀有商品”,一部分先富裕起来的人群开始乘机旅行,此时乘坐飞机是一种财富的象征。伴随着航空运输能力的不断增长,民航运输价格的改革步入轨道,逐步从政府定价转变为企业根据市场来定价,使得航空运输脱下“贵族”的外衣,真正走入了百姓的日常生活。

    1984年9月1日,中国民用航空局、国家物价局、国家旅游总局、国务院侨务办公室联合发出《关于国内航线实行一种运价的通知》,即实行一种公布票价,对华侨、港澳台同胞和外籍华人在国内购票实行与国内居民统一折扣票价。这是在国内运价管理方面第一次实质性改革,开立了公布票价和折扣票价的管理模式。

    1997年,民航国内航线折扣票价与公布票价并轨,逐步探索实行“一种票价、多种折扣”的多级票价体系。1997年6月26日,国家计委、民航总局联合发出通知,规定自7月1日起国内航线票价取消双轨制,票价水平为0.75元/客公里,同时允许航空公司在境外按照平均0.94元/客公里的水平销售民航机票。同年9月8日,民航总局下发通知,规定自当月15日起民航国内航线票价试行幅度管理。“一种票价,多种折扣”的政策,让航空公司在机票销售过程中有了更多的灵活性,但由于1998年的亚洲金融危机以及其他一些因素的影响,全民航在这一年的严重亏损使得民航总局出台了禁止机票价格折扣政策。

    但改革的步伐不会停止,航空运输价格的管制必然还要再次放开。从2000年开始,民航实行航空公司联营协议,从5月开始在海南联营的航线上实施票价折扣试点。2002年,民航总局重新引入价格折扣政策,并允许航空公司对旅游航线实施折扣。2004年4月20日,《民航国内航空运输价格改革方案》正式实施。根据方案规定,今后国内航空旅客运输,将以现行航空运输企业在境内销售执行的国内各航线票价水平(0.75元每客公里,不含燃油加价)作为基准价,允许航空运输企业在上浮幅度不超过基准价的25%、下浮幅度不超过基准价的45%的范围内,自行制定具体票价种类、水平、适用条件,提前报民航总局、国家发展改革委备案,并向社会公布后执行。

    伴随着机票价格的改革,航空煤油销售价格的改革向市场迈出了步伐。多年以来,由于政府管得过多,缺乏市场机制,造成价格单一,因此难以反映供油成本和供求状况,也无法完全实现与国际油价真正接轨。2006年4月1日《航空煤油销售价格改革方案(试行)》开始执行,打破了各机场航油统一销售价格的模式,实行不同供油公司不同机场定价。航油进销差价由政府定价改为以政府指导价为主,重新确定进销差价基准价及浮动幅度。在基准价的基础上,航空公司与供油公司可在上下浮动8%的幅度内协商确定具体进销差价。内地航空公司国际及港澳地区航班的航油进销差价由政府定价改为市场调节价。

    与我国经济体制改革的整体战略相适应,民航30年的改革开放历程也是市场化程度不断加深的过程。随着民航局作为行业行政管理部门从微观企业经营管理事务中逐步退出,投资准入、航线与航班时刻管理、价格管理等方面的束缚也一步步“松绑”,市场对行业资源的配置作用,对行业健康、公平、有序发展的影响越来越大。而随着这种变化,是30年来我国民航突飞猛进的发展。



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