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民航改革开放三十周年回顾——历程
中国民航局 www.caac.gov.cn (2008-12-19)    来源:
 

    2008年我们迎来了改革开放的三十周年。民航过去三十年的历程,是不断解放思想、不断改革开放、不断坚持“安全第一”的三十年,是服务经济社会、取得快速发展的三十年。

    民航改革开放三十年的历程

    民航改革开放的历程,始终伴随着我国改革开放的伟大历史进程。三十年来,民航经过三个阶段系统性的体制改革,从一个军事化的行业发展成为一个现代化的、对国民经济和社会发展起到重要作用的全球第二大航空运输系统。

    1.始于1980年的军转民——行业迈上企业化道路

    1978年开始的解放思想和改革开放,至1980年已经深入到经济社会的各个领域。此时仍然隶属空军的民航,如何适应以经济建设为中心的要求就摆在了国家和行业的面前。1980年,邓小平同志作出“民航一定要走企业化道路”的指示,为民航此后的发展指明了方向。

    自1980年3月15日起,民航划归国务院领导。1980年到1986年间,民航按照走企业化道路的要求,进行了以经济核算制度和人事劳动制度为核心的一系列管理制度上的改革。改革极大促进了民航生产力的发展,到1986年底,民航的运输总周转量、旅客运输量、货邮运输量分别是1978年的5.2倍、4.3倍、3.5倍。

    2.始于1987年的政企分离——现代民航业架构基本形成

    根据中央1984年《关于改革经济体制的决定》,从1987年开始,民航实施了以政企分开,管理局、航空公司、机场分设为主要内容的体制改革。

    构造行业行政管理体制框架。1987年到1992年分别在北京、上海、广州、成都、西安、沈阳设立民航华北、华东、中南、西南、西北、东北六个地区管理局,主管所辖地区的民用航空事务。在各省(区、市)建立省(区、市)局,各省(区、市)局根据授权承担部分政府职能,同时绝大部分省(区、市)局与机场合一,实行企业化运营,从而形成民航总局—地区管理局—省(区、市)局三级行政管理体制。

    组建航空运输企业和通用航空企业。1987年到1992年,将原六个地区管理局的航空运输和通用航空业务、资产和人员分离出来,组建了中国国际、东方、南方、北方、西南和西北六大骨干航空公司。从1990年到1994年,按照航空公司与机场分设原则,对原设有飞机基地的部分民航省(区、市)局进行改革,将其原从事的航空运输和通用航空业务分离出来,并以此为基础组建航空公司的分(子)公司。各航空运输和通用航空企业实行自主经营、自负盈亏、平等竞争。

    成立独立的机场管理机构。在民航地区管理局与航空公司和机场分设的改革中,在原地区管理局所在地成立了北京首都、上海虹桥、广州白云、成都双流、西安咸阳和沈阳桃仙机场。原设有飞机基地的民航省(区、市)局在航空公司分(子)公司成立后,与航空公司独立存在,机场管理成为其主要任务。

    改革空中交通管理体制。将原各机构的空中交通管理业务(包括航行管制、航行情报、通信导航、气象保证等)相对分立出来,组建相对独立的民航空中交通管理系统。

    改革航空运输服务保障系统。将原民航各级管理机构从事的围绕航空主业的服务保障性业务分离出来,组建专业性企事业单位。在1987年到1992年间分别组建中国航空油料总公司、中国航空器材进出口总公司、计算机中心和中国航空结算中心等。

    改革投资体制。从1988年到1994年,民航先后制定允许地方政府、国内企业和公民投资民航企业和机场的规定。一部分省市政府、国内企业纷纷独立投资或与民航总局、中央企业合资,组建了20余家航空运输公司和20余家通用航空公司,形成了新的航空公司诞生的高潮。在此期间,还进行了直属机场下放地方管理和地方投资建设并管理机场的改革试点。同时,民航开始向外资开放,允许外商投资航空公司、机场、飞机维修和民航相关企业。东方航空公司、南方航空公司、首都机场、中国航信等企业先后在香港、纽约等境外上市,一批外商投资的飞机维修公司和配餐公司纷纷诞生。

    3.始于2002年的政企彻底分离、政资分离和行业重组——民航发展又迈进一大步

    根据中央完善社会主义市场经济体制和深化国有资产管理体制改革要求,民航在2002—2004年进行了“航空运输企业联合重组、机场属地化管理”为主要内容的第三阶段改革。

    对原民航总局直属的9家航空公司进行联合重组,成立了中国航空集团公司、中国东方航空集团公司和中国南方航空集团公司,交由国务院国有资产管理委员会管理。对原民航总局直接管理的航空运输服务保障企业进行改革重组,分别成立了中国航空器材进出口集团公司、中国航空油料集团公司和中国航空信息集团公司,交由国务院国有资产管理委员会管理。除首都机场和西藏区内机场外,原民航总局直属的机场全部移交地方政府管理。民航行业管理部门进行了机构、职能的调整,撤销民航省(区、市)局,将“民航总局—地区管理局—省(区、市)局”三级行政管理,改为“民航总局—地区管理局—民航省(区、市)安全监督管理办公室”两级行政管理,其中省(区、市)安全监督管理办公室是地区管理局的派驻机构。改革空中交通管理体制,形成了总局空管局—地区空管局—空管中心(站)三级管理与运营的体制架构,并进而按照“政事分开、运行一体化”原则进一步理顺空管体制。改革民用航空公安体制,加强航空保安工作,组建了空中警察队伍。

    第三阶段改革完成后,在理顺行业管理体制的同时,民航在市场准入、价格等方面,以市场为导向的改革也不断深化。2005年《国内投资民用航空业规定》正式发布施行,放宽对所有权的限制,鼓励民营资本进入民航业,目前已有多家民营航空公司参与国内市场竞争。放松航线准入、航班安排和设置运营基地的管制。放松价格管制,航空公司以政府确定的基准价为基础,在规定的浮度内自主确定价格,对旅游航线、多种运输方式竞争激烈的短途航线和独家经营航线,完全实行市场价格。

    2008年,民航正在按照第十一届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院机构改革方案》的要求,进行新的民航行政管理部门的改革。



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