各管理局、運輸航空公司、機場：

　　近年來，航空貨運已經成為我國航空運輸發展新的增長點，貨郵週轉量“九五”期間年均增長20％，到2002年世界排名已升至第六位。全行業擁有貨運飛機16架，客貨機可利用貨運噸位4720噸，完成運輸量202萬噸。但從總體上看，我國航空貨運業仍處於成長髮育期，規模小、水準低。普遍存在重客輕貨、貨隨客走的現象，尚未形成適應貨運特點的管理政策和經營策略；貨運市場競爭無序，貨運代理良莠不齊，運價水準偏低；地面配套與延伸服務存在諸多不足，嚴重影響航空貨運的時效性和可靠性；從業人員隊伍建設重視不夠，整體素質有待提高。這些問題已經成為加快我國航空貨運發展的制約因素。

　　我國航空貨運具有極大的發展潛力。2002年中國貨物貿易進出口總值全球排名升至第五位，僅次於美國、德國、日本和法國；國內生産總值突破10萬億元人民幣，成為全球第六大經濟體。持續增長的進出口貿易量和龐大的國內市場，為航空貨運的發展提供了廣闊的空間。只要政策得當，航空貨運發展必將進入新階段，再上新臺階，成為民航強國建設歷程中的一大亮點。因此首先要在國內航空貨運領域先行一步，進行大膽的政策性探索。

　　加快發展國內航空貨運，要以“三個代表”重要思想為指導，按照社會主義市場經濟的要求，以市場化和産業化為方向，通過放鬆管制，市場引導，競爭推動，培育和壯大國內航空貨運市場，促進航空貨運持續快速健康發展，為航空貨運市場的對外開放創造條件，為航空運輸放鬆管制探索經驗。國內航空貨運放鬆管制的基本原則，一是發揮市場配置資源的基礎性作用；二是放鬆管制與規範市場相結合；三是積極穩妥，分步推進；四是堅持依法行政，通過法規、規章的立改廢，落實和保障相關政策措施的實施。

　　為此，現就相關政策措施提出以下意見：

　　一、放寬國內航空貨運市場準入    (一)鼓勵發展全貨運航空公司。對暫停審批設立新的航空公司的現行政策進行調整，准予受理申請設立專門從事國內航空貨運的航空公司。對全貨運航空公司和客運航空公司實行分類管理，在符合安全規章的前提下，調整全貨運航空公司審批設立的經濟條件。

　　(二)鼓勵建設貨運樞紐。選擇天津、上海、廣州、深圳、武漢、昆明機場在貨運樞紐建設方面先行一步，鼓勵航空公司在上述機場設立國內貨運基地。

　　(三)改革對國內貨運航線和航班審批管理辦法，發揮航空運輸企業市場主體作用，為企業創造寬鬆的經營環境。航空公司在經營許可證規定的範圍內經營國內定期和不定期貨運航線和航班，實施報民航總局或地區管理局備案機制。

　　(四)調整購租飛機審批管理辦法，對貨運飛機進口放寬審批條件、簡化審批程式。

　　二、進一步完善國內航空貨運價格體系    (五)為促進國內航空貨運市場的發展，在對國內航空貨運價格實行政府指導價的基礎上，進一步完善國內航空貨運價格體系。

　　(六)國家有關部門依據國內航空貨物運輸的成本情況、市場供求狀況以及社會承受能力，確定國內航空貨物運價基準價及最高上浮幅度，在規定幅度內，航空運輸企業可自行制定具體運價；航空運輸企業制定的運價必須通過政府指定的航空價格資訊系統對外公佈。

　　(七)國家有關部門將加強國內航空貨運價格的監管，重點查處低價競銷行為、暗扣銷售行為、非法代單銷售行為和貨運亂收費行為.

　　三、提高航空貨物運輸速度和服務品質    (八)時效性和可靠性是航空貨運的重要因素。要打破一切妨礙航空貨運“提速”和提高服務品質的地面制約，充分發揮航空貨運在多種運輸方式中的比較優勢，確實提高競爭能力，搶佔高價值産品運輸和快遞運輸等高端市場，改變當前普貨多、運價低、收益差的狀況。

　　(九)放寬機場地面服務市場準入。由民航總局制定有關準入規定，按照機場吞吐量大小，在一定規模以上的機場，地面服務應當引入競爭。各類地面服務項目必須至少有兩家地面服務公司，並且有一家屬於不受機場或航空公司控制的第三方地面服務公司。允許航空公司自營部分地面服務項目。機場如從事地面服務必須分帳核算，不得以機場其他來源的收入補貼地面服務活動。機場不得對不同的地面服務公司實施價格歧視，地面服務公司不得對不同服務對象實施價格歧視。

　　由民航總局制定地面服務提供者應當具備的標準和條件，以及選擇地面服務提供者的程式。機場依據這些條件和程式，以招投標等客觀、透明、非歧視的方式選擇地面服務提供者，大型機場要建立機場使用者委員會，機場在選擇地面服務提供者的過程中必須徵求機場使用者委員會的意見。

　　(十)對航空貨物郵件的保安控制試點推行航空貨運管制代理人制度。首先在全貨機運輸方面，選擇規模較大、誠實信用的航空貨物運輸銷售代理人進行試點，由航空運輸企業與他們簽訂合同，由試點代理人自行採取保安控制措施，承諾保證其貨物符合安全標準，如出問題應當承擔相關責任。試點代理人必須具有符合民航總局規定的標準和條件的安全檢查設施設備和人員、場地，由民航總局或地區管理局對其進行核準。

　　(十一)建立非盈利性質航空貨物運輸公共資訊系統。開發具有訂艙、結算、收發、進出港、跟蹤查詢等貨物“門到門”運輸全過程所需各項功能，包含噸位控制、運價及其適用條件、貨物實時動態等資訊，可供航空承運人、機場、貨運代理人、收發貨人使用的資訊系統。系統開發要採用開放的體系結構，整合航空承運人、機場和代理人現有的各類貨運系統，實現互聯互通；要採用先進、成熟和標準化的資訊技術，以資訊化推動貨運企業提高經營管理水準。要由政府搭臺、以企業為主體、用市場手段進行系統開發與建設。民航總局制定航空貨運資訊系統的標準和規範、網路和數據介面標準，支援資質較好的、有國際國內航空貨運經驗的中立企業牽頭，鼓勵各航空企業自願投資參加組建股份公司，進行系統開發建設。

　　四、建立航空貨運市場監管機制    (十二)反對壟斷，維護公平競爭。由民航總局制定規定，制止機場、空管、航空貨運承運人和代理人利用自然壟斷地位、市場支配地位，以排擠、損害競爭對手和其他利益方為目的的限制競爭行為，以及串通、回扣、傾銷等不正當競爭行為。

　　(十三)建立貨運市場日常調控機制和緊急保障措施機制。在判定航空公司的運力安排和定價將對某一市場造成傾銷、實質損害競爭對手，或者牟取暴利、價格歧視的情況下，民航總局可以否決航空公司備案的班期時刻表和運價。監督航空公司嚴格遵照執行公佈的班期時刻表和運價，對不執行的航空公司給予行政處罰或採取行政強制措施。

　　在航空貨運市場出現運力急劇增減，將對行業造成實質性的重大損害的緊急情況下，民航總局可以在全國、部分地區或者某些航線採取臨時管制措施，重新實行航線航班審批制度。在緊急情形消除後應當及時解除管制措施。

　　民航總局應當建立市場跟蹤監測制度，對貨運市場運力、價格變動進行監測。匯總分析航空公司上報的成本等各類財務資料，作為判定航空公司牟取暴利或價格傾銷的依據。

　　(十四)建立強制磋商、行業自律、申訴和上訴等爭端解決機制。發揮航空公司、機場等協會的作用，開展行業自律。理順航空公司、機場及其他民航生産鏈上不同社會分工的各類經濟主體的生産運營關係、經濟關係和業務流程，處理好航空運輸企業與貨主的關係，除了依靠行政法規、規章等法律規定外，還應當依靠制定機場及其使用者共同遵守的機場運作管理規範，依靠各經濟主體之間簽訂經濟合同等市場手段予以調整。行業協會應當在制定機場運作管理規範的範本、經濟合同的範本和航空貨運服務品質標準方面發揮重要作用。

　　一旦磋商和自律仍不能解決矛盾和爭端，有關當事人可以向民航總局及地區管理局提出申訴，由民航總局或地區管理局給予調解；有關當事人可依法向法院提起訴訟，由司法介入解決經濟合同糾紛。

　　五、配套措施 

　　(十五)民航總局將研究出臺鼓勵發展國內航空貨運的優惠措施。鼓勵機場對航空貨運收費實施優惠政策，包括降低貨運航班起降收費標準以及地面服務收費標準。對於國內航空貨運發展成效顯著的航空公司，在國際貨運航權分配方面給予優先考慮。

　　(十六)航空公司要實施適應社會主義市場經濟要求的貨運發展戰略，推行國際通行的客貨分開經營模式、空地一體化的貨運網路運輸模式和“門到門”的物流配送模式。

　　要強化市場競爭意識，勇於面對新進入者的挑戰。努力改進生産經營管理，降低生産經營成本，創造符合市場需求的貨運産品，在市場競爭中獲取合法利潤。

　　要強化合法誠信經營意識，履行公開透明義務，保護貨主的知情權。班期時刻表、運價生效前必須按照民航總局規定程式和方式對外公佈。嚴格執行公佈的班期，嚴格按照適用條件執行運價，接受貨主和其他承運人的監督。

　　推行承運人服務承諾制度，對本公司所提供的貨運産品的價格合理性、運輸時效性和可靠性以及相關賠償責任，向貨主做出承諾。完善企業內部激勵約束機制，貨運從業人員收入與企業效益掛鉤，堅決遏制航空貨運作業不正之風。

　　六、加強組織領導

　　(十七)民航總局各部門、各地區管理局要進一步轉變觀念，統一思想，提高認識，把實施國內航空貨運放鬆管制政策作為民航深化市場化改革的實驗場和突破口，加強組織領導。

　　(十八)要依法保障各項措施的落實。逐條對照上述各項政策措施，清理現行的相關法律、法規和規章，修訂不相適應的內容，制定新的法規或規章以填補空白。

　　(十九)要抓緊實施，分步到位。從即日起用半年時間開展各項政策法規的修訂、制定工作，一年內完成法定程式併發布實施。從2004年6月1日起至相關法規和規章頒布生效前，各項措施試點實施。

　　(二十)民航總局要在各項政策措施實施一年之後，對政策實施效果、安全影響、推廣前景等方面進行評估。航空公司、機場、其他相關企業和協會可以在這些方面提出意見和建議。

　　中國民用航空總局

　　二〇〇四年二月六日