轉變職能強作為——回顧民航行政管理體制改革

  民航體制改革不斷深化,實施行政管理體制改革,轉變政府職能貫穿其中。在這方面所要達到的目標,就是符合建立社會主義市場經濟的要求,發揮市場對資源配置的決定性作用,更好地發揮政府的作用。

  精簡機構

  民航過去政企不分,實行的是四級管理,即民航總局—地區管理局—省市自治區管理局—航站。經過幾輪改革,先後實現了政企分開,進行了機構精簡,形成國家層面的中國民航局,按六大區域和新疆維吾爾自治區劃設的地區管理局,並在除此以外的省市自治區設有安全監管局。

  從國家層面來説,民航管理機構多次更名,稱中國民用航空總局或中國民用航空局。1980年改歸國務院直接領導時,稱民航總局,後改為民航局。1993年改稱總局,並升格為正部級。2008年實行大部制改革,改為民航局,相應降低規格,為歸口交通運輸部管理的國家局。

  從內設機構來看,在歸屬軍隊建制時,按四大部(指揮部、政治部、後勤部、工程部)設置。1980年脫離軍建後,遵循“按經濟的辦法管理經濟”的要求,調整組織機構,設立政治部和11個司局,但屬政企合一的體制。人員編制625人(含工勤人員110人)。在上世紀80年代後期進行第二輪重大改革時,按政企分開要求設置,機構個數為13個,人員編制減為500人。後隨改革不斷深化,至目前雖然內設機構數量與原來相當,人員編制已經縮減為300余人。

  突出安全

  改革開放前,民航系統歸屬軍建時,機關職能和機構設置軍事化管理和政治挂帥的色彩較濃。脫離軍建初期按政企合一體制,經濟管理職能得到強化。隨著改革的不斷深化,根據政府職能定位和行業管理特點,堅決貫徹安全第一的方針,著重強化了安全管理職能。

  我對1989年民航局進行的機構改革記憶深刻。當時我在主持政策研究室工作,與辦公室的秦玉才和計劃司的邢士元同志承擔了具體工作。這次改革是政企分開的一個轉捩點,也在強化安全管理職能方面邁出了重要步伐。一是設立了飛行標準安全監察司,二是把原航空工程司改為了航空器適航司,三是把原修建局改成了基本建設機場管理司,四是把原來政治部的保衛部改成了公安局。

  自此以後的幾次機構改革,又進行了一些調整和完善。把現行民航局機構設置與政企不分時的情況相對照,在安全管理方面變化最大,職能得到強化,機構編制增加,並積極引進先進理念、行業標準和管理方法。到現在,民航已經形成了較為完備的安全監管體系。在飛行標準方面,對飛行人員資質和航空企業的運作合格性進行管理。在航空器適航方面,不僅包括對使用、維護飛機的管理,也包括對設計製造飛機的管理,支援航空製造業的發展。在空中交通管理和機場管理方面,安全職能都有強化。在空防安全和公共治安方面,實行行業和地方公安部門共管共治,並組建了空警隊伍。在各個綜合部門,也按安全第一的思想,把保證安全作為工作目標。我國民航取得良好的安全業績,飛行安全和空防安全形勢長期保持穩定,與政府系統始終把安全放在首位,不斷強化安全監管是分不開的。

  轉向宏觀

  回顧以往,民航經濟管理的職能轉變集中體現在三個方面,一是加強宏觀調控,二是注重政策引導,三是堅持依法行政。1984年至1996年,我先後在政策研究室和計劃司工作,2001年後在領導班子層面曾分管財務司和運輸司,經歷了一些重大變化,體會比較深刻。

  在加強宏觀調控方面,從計劃經濟時代直接配置資源、制定生産計劃、進行項目審批,轉到研究制定發展戰略,編制中長期發展規劃,採取間接手段進行調控。在1989年以前,計劃司管的很多,是按所謂的“計劃大本”行事,包括每年的生産計劃、固定資産投資計劃、技術改造計劃。就連現在航空公司的航班計劃,也是總局統一編的。改革中採取向企業還權、向業務部門分權、向地區管理機構放權等辦法,實現職能轉變。

  加強政策引導,在財務工作方面得到了較好體現。政企不分時,民航局的財務側重於企業財務。我于2001年4月擔任副局長後,根據局長要求和當時情況,集中考慮全行業如何扭虧為盈。政企分開和重組脫鉤後,政府部門雖然也還關注經濟效益,但不承擔盈虧責任了。財務工作轉向行政財務,除負責本系統的收支預算、監督管理外,採取適當手段,進行政策調節。比如,早期通過國家設立的民航基礎設施建設基金和機場管理建設費,支援機場、空管建設和空防安全保障。後又改為民航發展基金,增加支援科技教育建設,加強安全能力建設,扶持小型機場和支線運輸發展。所開展的財經安全保障評估,發揮了很好的作用。

  堅持依法行政,體現在強化法規部門設置,全面推行法規建設和依法治理。其中變化最大的是通過實施行政許可法,改革航空市場管理。公共航空運輸企業經營許可、國內航線經營許可、國際航線經營許可是備受關注的幾個方面,所涉部門規章進行了幾次修訂,核心是不斷放寬市場準入,政府能不管的推向市場去管。僅就國內航線航班管理來看,目前只有很少的航線實行登記管理。運價改革也取得了很大進展。近兩年圍繞促進通用航空發展,集中解決過度監管問題,加快實施“放管服”改革。

  提高效能

  實施政企分開,轉變政府職能,把那些不該管、也管不好的事情放掉,在某種程度上得到解脫,集中力量來做份內之事,把作用發揮得更好。深化改革對做好行業管理工作提出了更高的要求,也帶動了機關幹部職工隊伍綜合素質的提高。自1993年實施的公務員制度,有力促進了機關建設。

  由於民航承擔著重大責任,必須確保安全,所以,特別強調嚴格管理。民航局作為全行業的領率機關,一直走在前面。我長期在民航局機關工作,記憶較深的有1979年~1983年、1992年~1994年兩段,在進行全行業整頓中,民航局機關率先垂范,認真搜尋問題,嚴格組織紀律,樹立良好作風。

  我于2011年11月從東航調回民航局,任副局長、黨組副書記,兼任直屬機關黨委書記和全國民航工會主席。按照分工,協助時任民航局局長的李家祥同志抓黨群工作和機關建設。從2012年開始,開展了“六管五型”建設活動。“六管”是他原來對機關黨組織提出的要求,即“管思想、管組織、管工作、管作風、管文化和管福利”。我組織機關黨委同志研究,提出要把“六管”落腳到建設“五型”機關上,即“學習型、效能型、創新型、和諧型、廉潔型”。這種抓法比較符合機關實際,取得了良好效果。

  民航局機關對資訊化建設十分重視,政務資訊系統運轉很好,飛行標準資訊管理系統和財務管理資訊系統都發揮了重要作用。2012年開始建立了“記時辦文制度”。對機關受理的公文都要通過一個系統,記載每個環節的辦理時間。凡屬急件和其他能夠確定時限的,則列入“計時”,在規定時限內辦結。這樣做對提高機關辦事效率有較大促進。

  我在2014年3月離職,一直關注機關建設,喜見這幾年又發生了許多新的變化。進入新時代,民航局認真學習貫徹十九大精神,落實“一二三三四”總體思路,嚴守飛行安全、廉政安全和真情服務三條底線,積極深化改革,促進高品質發展。在機關建設方面也有不少新的有效舉措。民航局機關和全行業全力施展新作為,到處呈現新氣象,作為一個老民航人,感到十分欣慰。(作者李軍為中國民用航空局原副局長、黨組副書記,現任中國航空運輸協會理事長)

(來源:中國民航報)


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