海南監管局空管處  武明  

　　近年來，海南自貿港的加速建設給轄區中小機場增添了新的動力，同時也對轄區中小機場的空管業務保障能力提出了更高要求。全國民航安全工作會議指出，中小機場是民航整個安全管理鏈條中最為薄弱的環節之一，要突出“三基”建設，全面提升中小機場空管安全保障能力。為深入貫徹落實民航局、中南管理局的工作部署，民航海南監管局運用“雙盯”理念，針對短板弱項，建立並踐行中小機場空管業務精準幫扶機制，取得了一定成效。

　　一、轄區中小機場空管專業現狀及問題分析

　　轄區中小機場主要為瓊海博鰲和三沙永興機場，目前瓊海博鰲機場年吞吐量不到1萬架次，三沙永興機場年吞吐量不到1千架次，受疫情反覆、機場管理主體變更、工作環境相對惡劣等歷史和現實多重因素影響，兩機場空管專業存在安全投入不足、技術人員流失嚴重、人員資質水準較低、設備運作維護不規範、儀器儀錶配置短缺等問題，保障能力欠缺與民航安全發展需求的矛盾較為突出。

　　（一）組織架構方面

　　至2021年底，瓊海博鰲、三沙永興機場均歸屬海航機場集團管理，機場集團相對不完善的空管專業管理架構，不僅削弱了集團內部空管事業整體規劃發展的系統性和協調性，而且也是導致兩機場空管業務發展建設存在明顯短板的重要組織因素。2022年初，海南省成立了海南省機場集團有限公司，雖初步完成了轉制改革，但仍需高度重視、進一步完善兩機場空管專業管理架構的規劃、建設。

　　（二）設備保障方面

　　轄區沿海中小機場的空管設備設施長期處於高溫、高濕、高鹽環境，颱風天氣頻發，室外設備腐蝕、老化嚴重，故障率偏高；設備維修資金申請困難，到位週期長；部分設備備件短缺、故障板件送修時間長，設備出現長時間單機工作的現象時有發生。此外，儀器儀錶配備普遍不足，日常維護品質不高，一些關鍵設備設施月、季、年維護檢修項目無法完成，設備安全運作壓力較大。

　　（三）專業隊伍建設方面

　　轄區中小機場地處偏僻，工作條件和生活環境較為艱苦，一線員工兼職多、崗位工作時間長，工資水準普遍偏低，又缺少配套的人才培養和激勵機制，發展空間有限，空管人才隊伍穩定性差，導致人員流失問題嚴重，尤其三沙永興機場空管人員跳槽頻繁，招人難、留人更難，嚴重削弱了轄區中小機場空管部門的業務保障水準。長期以來，轄區中小機場空管專業人員缺乏系統和有針對性的專業培訓，業務水準普遍不高，安全保障基礎較為薄弱，無法自主完成空管設備設施的許多定期維護檢修項目，一些安全運作問題不能及時解決，久而久之就成了沉疴頑疾。

　　（四）安全管理方面

　　瓊海博鰲、三沙永興機場近年來陸續完成SMS手冊制定並通過審核，但手冊要求的“文實相符”在運作過程中逐漸變形、脫節，安全管理體系的作用不能有效發揮。目前突出的問題一是空管專業人員安全管理培訓缺乏系統性，對安全管理相關理念、方法和工具理解不深、運用不熟，一線員工危險源識別和風險管控能力偏弱；二是SMS手冊修訂工作滯後，民航局頒布的規章標準不能及時更新。

　　二、落實“雙盯”理念、對症精準施策、強化擔當實幹

　　在全面分析轄區中小機場空管專業在組織和系統方面存在短板和弱項的原因後，民航海南監管局運用“雙盯”監管理念，腳踏實地，深入一線，堅持目標導向和問題導向，精準施策、靶向發力，從三個方面積極探索疫情形勢下的精準幫扶機制。 

　　（一） 堅持標本兼治，著力解決組織架構問題

　　通過交心、走訪、座談等方式，摸清癥結、找準問題之後，民航海南監管局一方面敦促機場集團改革現有空管業務管理模式、完善內部空管專業管理架構，實現責任主體在制度框架下統籌安排、各司其職、協調配合、落實責任、共同控制風險。另一方面引導中小機場重視空管人力資源建設，開拓思路，從地方政府、機場集團層面尋求政策支援，探索集團內部對中小機場的輪崗幫扶機制，形成專業技術隊伍的有序流動，妥善解決專業人員流失問題。同時指導協助中小機場從設備運維技術角度，積極探索遠端集中監控的模式，以管理方式的變革，解決專業人員“招不進，留不住”的痛點問題。

　　（二）堅持系統思維，著力解決安全管理問題

　　如何監督指導轄區中小機場建好、用好空管SMS手冊，這是監管局日常監察工作的重中之重。針對轄區空管設備的運作環境特點，結合轄區發生的因換季維護檢修不到位、下滑臺合裝測距儀天線桿介面嚴重銹蝕、颱風刮斷線桿導致天線折損的事件，民航海南監管局堅持問題導向，及時召開座談會，對標安全生産“十五條硬措施”，舉一反三，通過案例分析引導轄區中小機場深挖嚴控系統與管理層面深層次風險。一是全面梳理SMS手冊，確保手冊的實用性和有效性，加強手冊的執行與培訓，提高從業人員嚴格遵章守紀的意識。二是針對天線折損的問題，開展從業人員安全宣傳教育，全面實施隱患排查及SMS風險分級管控，對查出的隱患或問題，按短、中、長期的時間節點，制定出切實可行的整改計劃，及時更新風險清單，逐項消減整治。三是對不符合配置要求的設備，督促機場立整立改、儘快落實設備採購資金；對需要更新改造的設備，引導機場啟動更新立項程式，按政策爭取民航發展基金或地方政府的支援。四是對定期維護不到位、需要配置儀器儀錶的設備，指導機場配備所需儀器儀錶；對較複雜運維項目、需委託執行的設備，要嚴格按照規章要求與被委託單位簽訂協議，明確工作要求和責任界面，確保設施設備運作穩定。

　　（三）堅持精準幫扶，著力解決保障能力問題

　　近年來，民航海南監管局對瓊海博鰲、三沙永興機場實施專項監察30余次、行政監察305次，完成了3136個SID項目的檢查，發現問題52個、下發整改通知書31份、實施行政處罰1起。民航海南監管局充分利用監察數據，對日常監管、專項檢查發現的問題進行分析梳理，幫助中小機場找原因、拿對策，並充分整合轄區空管保障資源，有針對性地開展了契合中小機場特點的空管業務對口幫扶工作，著力解決基層業務難點疑點問題。

　　1.聚焦現狀、補實短板、打牢基礎。一是大力督促兩機場按照安全生産專項整治三年行動要求建立問題隱患和制度建設“兩個清單”，對問題多發、落實不力的單位，通過整改約談、線上線下監察指導等方式嚴格督導運作單位採取措施層層傳導安全壓力，嚴格隱患排查和問題清零。二是以“我為群眾辦實事”活動為契機，民航海南監管局協調組織海南空管分局對兩機場管制、通信、氣象業務開展了全方位指導和隱患排查，解決了兩機場安全生産中長期存在的一些痛點難點問題，顯著提升了兩機場安全運作品質。三是每季度通過召開通信導航監視工作協調會，定期研究、指導、解決兩機場安全生産一線存在的困難、問題和隱患，積極協調省、市、區地方政府、公安及駐地部隊制定並完善兩機場周邊電磁環境保護、航空無線電干擾排查聯動機制，確保了兩機場無線電通信環境安全、有序。

　　2.突出需求導向，做精教案編寫。考慮到中小機場崗位人員在整章建制、維護檢修、應急處置、電磁環境保護、飛行校驗、防腐除銹、儀器儀錶等技能實操方面存在的問題，民航海南監管局組織海南空管分局抽派13名專業技術骨幹，結合中小機場崗位人員對通信（甚高頻、內話、記錄儀）、導航（儀錶著陸系統、全向信標、測距儀、無方向信標）、監視（自動化、雷達）及傳輸、供配電、UPS、防雷附屬設施設備等16個知識點的業務需求，歷時5個多月，分批次完成了面向中小機場崗位特點的技能實操教案編寫。

　　3.精心組織培訓，提高動手能力。結合實操教案，民航海南監管局制定了2022年空管業務對口幫扶總體工作思路，組織海南空管分局分三期對轄區中小機場一線崗位人員進行現場教學幫扶。培訓過程中，教員們按照崗位人員需求的緊迫性和側重點，不僅詳細講解了通信、導航、監視設備建設、設計、驗收到運維整個全生命週期的管理事項清單，還將工作原理、規章標準貫穿在飛行校驗、維護檢修、場地保護和室外天線防腐除銹等現場實操教學中。培訓結束後，教員們在模擬機平臺上設置了故障診斷、換季維護、儀錶檢測等11個方面的技能知識點，對每位學員進行一對一測試、講解；期間，民航海南監管局全程現場督導並答疑釋惑，確保了學員們真正弄懂吃透。

　　目前，轄區已有8家運作單位一線崗位員工共70多人次參加了通信、導航、監視專業及傳輸、供配電、防雷等附屬設備設施的交流培訓，95%的學員現場測試成績達到了80分以上。參訓人員紛紛表示“雖然交流培訓時間短、課程緊，但收穫滿滿，既領會了規章要點、增強了法規意識，又掌握了許多儀器儀錶的使用。三天的交流培訓，比工作幾年學的還多，不但提高了動手能力，還增強了對今後定期維護檢修的信心，希望監管局多舉辦類似培訓。”

　　4.抓實抓細，大力提升人員資質能力和水準。通過近3年的努力，目前幫扶培訓內容已基本涵蓋海南轄區中小機場所有空管設備設施知識點，瓊海博鰲機場、三沙永興機場空管電信人員理論、技能執照考試通過率也由40%提升至90%。

　　三、思考及建議

　　一次短暫的業務幫扶就讓一線崗位員工看到了希望、找回了自信，如果制定並實施更多貼近需求、解決實際困難的幫扶政策，中小機場一定可以做得更好、行得更遠、發展得更為穩健。作為基層行業管理部門，海南監管局充分意識到行業政府的幫扶就是要主動作為、先導性地為轄區運作單位理清癥結、破解難題，在抓好安全管控、促進政策落實、推進項目建設、解決人才問題等方面幫助運作單位掃清障礙、出“好招”、出“實招”。從問題的廣度和深度來看，必須清醒地認識到，海南轄區中小機場空管業務保障能力暴露的問題其實也是全國中小機場面臨的共性問題，積極探索解決問題的方式方法，實際上對全國中小機場的健康、穩定的發展具有較為切實的借鑒意義。

　　在疫情反覆、航空運輸持續低迷、經營嚴重虧損的情況下，現階段中小機場空管部門要在安全與效益中脫困、壯大、謀求長遠發展,僅靠屬地監管局保姆式監管、幫扶只能是杯水車薪。只有充分整合行業政府、地方政府政策扶持和資金支援，發揮中小機場自身“造血”功能，才能真正與政府幫扶相得益彰，形成合力，只有這樣中小機場空管事業才能行穩致遠。為此，在當前疫情反覆影響、航空運輸低位運作窗口期，建議：

　　（一）加快中小機場空管體制改革。2007年民航空管政事分開和一體化運作至今已近15年，體制改革取得了重大階段性成果，相對於民航空管體制多年的改革歷程，同屬於空管事業的中小機場空管管理體制改革，卻相當冷清。受困于中小機場建設資金的匱乏、運營的虧損，中小機場空管部門設施設備老舊、人員培訓不到位、技術水準相對低下，發展改革之路極為艱辛。

　　長期以來，中小機場空管部門一直沿用民航空管的規章標準，許多航班保障架次少、運輸吞吐量小的中小機場空管運作成本普遍較高，久而久之，空管部門在實際運作中已成為中小機場的壓力和負擔。目前在全國248個頒證的運輸機場中，中小機場就有190個，雖然數量多、佔比高，但中小機場空管部門所指揮的航班架次卻不到全國航班架次的10%，雖沒有發生特別大的問題，但也存在一些較為突出的安全隱患，只是因為很多中小機場一直以來都處在航班保障架次少、飛行衝突少的運作狀態，問題或隱患未能及時暴露。一旦疫情好轉，航班保障架次增加，飛行量加大，各種不利因素疊加之下，這些問題或隱患就可能會立刻暴露出來，甚至會影響到整個民航空管系統的安全運作。

　　為此，這些年來民航業界對中小機場空管體制改革的熱議不斷。無論改革以何種方式進行，民航局作為空管體制改革的總設計師，建議能否聯合地方政府先行出臺一些相應配套措施，改善目前中小機場空管業務保障現狀：一是統籌研究中小機場空管設施設備配備、人員培訓及薪酬等問題，協調地方政府，有針對性地出臺相關扶持政策，穩定中小機場空管隊伍建設，增強中小機場空管隊伍凝聚力；二是先行先試，比如能否制定行業政策，在一定區域內實施空管設備設施、教學培訓、資訊引接等資源合理收費或免費共用，既提高整個民航空管資源利用率，減少重復投資，又降低中小機場空管部門的運作成本；三是制定中小機場空管安全保障能力定期評估制度，以評估結果為導向，在保障安全生産的基礎上，對不同等級中小機場的空管設施設備和人員配備等進行分類量化監管，避免一刀切、管的過嚴、過死；四是全面梳理現行空管規章標準，制定適用於中小機場空管運作的管理辦法(類似2021年民航局修訂的《通用機場空管運作管理辦法》)。

　　（二）嚴格督察、找準問題、精準幫扶。屬地監管局一方面應切實從中小機場空管部門的保障實際出發，從一線崗位入手，急企業之所急、想企業之所想，充分應用“雙盯”理念，以統籌兼顧、全面協調為手段，以有效減輕負擔、紮實解決實際困難為目標，以對口幫扶為抓手、切實增強安全保障和管理能力為己任，不斷提升疫情管控走訪基層監管局的精準服務效能、行政執法能力和管理水準，不斷提升轄區中小機場的空管業務保障能力。另一方面，在強化基層行業安全監管同時，屬地監管局還需充分調動地方政府對中小機場在凈空和電磁環境保護以及無人機管控等方面安全管理的積極性，落實地方政府對中小機場的安全管理責任，形成行業政府和地方政府分工配合、齊抓共管的工作局面。

　　（三）創新管理、補齊短板、提升“內功”。面對疫情反覆、經營虧損帶來的影響，中小機場空管部門要開創新的局面、持續安全與發展，必須克服“等、靠、要”的思想，積極整合行業政策和地方優勢、創新管理模式、補短板、消瓶頸，不斷提升“內功”，增強自身“造血”功能。

　　1.結合當前安全形勢及短板弱項，持續深化中小機場內部體系與“雙盯”機制的融合建設，落實安全治理體系的全面部署，從源頭上妥善解決安全運作中凸顯的隱蔽性風險、深層次矛盾和系統性問題；進一步加強中小機場安全管理體系的建立健全，抓好SMS手冊“文實相符”的可持續性執行，實現從事後到事前、從源頭到整體、從開始到閉環、從個人到組織、從局部到系統的安全管理，有效提升中小機場空管安全保障能力。

　　2.持續推進空管設備設施法定自查、隱患治理及運維管理，抓嚴抓實各類應急處置預案的修訂和執行，嚴密提防疫情下員工工作作風鬆懈和業務技能生疏等問題，強化作風建設和技能恢復培訓，既要警惕“黑天鵝”也要防範“灰犀牛”風險所導致的嚴重不安全事件發生，切實守牢安全生産底線。

　　3.積極探索、創新中小機場空管業務第三方委託授權管理模式，即委託具有相關資質水準的第三方或空管部門在一定範圍內代維或承包中小機場自身管理較困難的空管業務。

　　冰凍三尺，非一日之寒，中小機場空管業務保障能力全面提升不可能一蹴而就，路雖遠，行者將至，事雖難，做者必成。疫情以來，民航局多次提出強化安全監管，堅決守住中小機場運作安全保障工作底線，相信只要我們牢牢把握民航安全“五種屬性”、堅持“六個起來”，在實踐中不斷探索，在創新中不斷發展，不斷完善組織、優化系統，必定會不斷促進中小機場空管業務保障能力提升。