作者：中国民用航空飞行学院 钟凯　

　　一、案情介绍

　　关键词：

　　扬言实施爆炸；公共秩序；治安违法。

　　案情概述：

　　2015年2月4日，郭某某因个人护照丢失，为发泄对机场服务的不满，拨打110报警电话并数次向机场工作人员扬言要在机场实施爆炸行为，扰乱机场秩序。

　　案发经过：

　　2015年2月4日，郭某某拟搭乘XX航空公司XXXX航班前往澳门，在XX国际机场3号航站楼办理完值机手续后，于安检时发现本人护照遗失，遂使用身份证通过安检前往登机口。郭某某在登机口安顿好同行人员后，回到3号航站楼2层C出口行李提取厅附近，请求机场工作人员通过机场广播协助找寻其护照，在机场工作人员告知其不能通过机场广播而仅能通过捡拾物电话找寻护照后，其开始出现不满情绪，并向到达隔离区与行李提取厅之间的防回流闸门附近的另一名机场工作人员声称“我要炸机场”，在未获该工作人员回应后，郭某某开始拨打110报警电话，并意图通过威胁警察来帮其找寻护照。15时36分，郭某某拨通110报警电话，称“我护照在机场丢了没人管，我要炸机场你们管不管？” 在通话期间，其再次向机场工作人员声称“我要炸机场，就半个小时，你说怎么办？”随后民警根据郭某某电话中提供的信息在C出口内45、46号转盘附近将其抓获并口头传唤至派出所接受进一步讯问。2015年2月4日，因扰乱公共场所秩序，XX国际机场公安分局对郭某某予以了行政拘留7日的处罚。经核实，当日，郭某某的护照已被他人捡拾并送往了3号航站楼失物招领处。

　　适用处罚：

　　公安机关认为，郭某某在机场向民警和机场工作人员数次扬言要在机场实施爆炸行为，足以扰乱公共秩序，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第25条第（三）项之规定，应给予郭某某行政拘留7日的处罚。

　　相关法律条文：

　　《中华人民共和国治安管理处罚法》第25条 有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款：

　　（一）散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的；

　　（二）投放虚假的爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质扰乱公共秩序的；

　　（三）扬言实施放火、爆炸、投放危险物质扰乱公共秩序的。

　　二、违法责任分析

　　扬言实施爆炸扰乱公共秩序的行为规定在我国《治安管理处罚法》第25条第（三）项，同时，在我国《刑法》第293条寻衅滋事罪中也有类似规定，该条第1款第（四）项规定，在公共场所起哄闹事，造成公共场所秩序严重混乱，破坏社会秩序的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制。显然，从宏观上说，扬言实施爆炸扰乱公共秩序的行为在治安违法与刑事犯罪的界限上，是以是否造成公共场所秩序严重混乱为关键区分标准的，具备该结果要素的，一般应以寻衅滋事罪定罪处罚，不具备该要素的，则应以治安违法行为定性处罚。这里先就扬言实施爆炸扰乱公共秩序的行为的认定展开分析：

　　（一）客体

　　扬言实施爆炸扰乱公共秩序的行为规定在《治安管理处罚法》第三章第一节“扰乱公共秩序的行为和处罚”中，其所对应的保护客体为公共秩序。关于公共秩序，通说认为，是指社会公共生活依据共同生活规则而有条不紊进行的状态，既包括公共场所的秩序，也包括非公共场所人们遵守公共生活规则所形成的秩序，主要包括生产秩序、生活秩序、交通秩序和公共场所秩序等。[1]在行政法学科中类似的观点亦认为，公共秩序是指人们在长期社会生活中约定俗成的一种规矩、习俗。它可以通过法律、法规和公共生活准则、道德规范来调整，包括各类国家机关、企事业单位的工作、生产、经营、教学科研、医疗卫生、公共活动等秩序；包括在公共交通工具上的秩序，人们生活环境中的秩序，以及其他一些在公共场合中公共生活准则等。[2]显然，机场作为专供旅客搭乘民用航空器以及供民用航空器起降、滑行和停放的公共区域，在这一场所扬言实施爆炸行为必然会对机场的正常运营秩序造成影响，从而破坏机场安静、稳定与正常的状态，导致机场的生产、运营以及旅客的出行都受到严重影响，使公众感到精神恐慌，运营处于无序或失序状态，应当依法予以惩处。

　　与此同时，我们也会发现，公共秩序是一个非常庞杂的概念，似乎只要进入了公共领域的事物都存在一个套用公共秩序的问题，譬如，从宏观上，我们可以将法律秩序、环境秩序、公共安全秩序等也解释为公共秩序；从微观上讲，公共场所秩序、民用机场运营秩序、特种器材生产秩序、机场无线电管理秩序等，也属于公共秩序。那么，就具体的扬言实施爆炸行为而言，其所侵害的客体也不应抽象的理解为公共秩序本身，因为法律包括治安管理处罚法所保护的只能是具体的法益，所有的公共法益或者是社会法益其实都只是个人法益的集合，是以个人法益为标准所做之推导，因此，在对扬言实施爆炸行为进行处罚时，有必要对这里的公共秩序进行具化，以避免过于宽泛的理解导致处罚范围的不合理。结合治安管理处罚法的相关规定和本案郭某某的行为，笔者认为，就扬言实施爆炸行为而言，其所侵害的客体应是不特定或者多数人在公共场所从事自由活动的安全与顺利。

　　（二）客观方面

　　作为扰乱公共秩序的典型行为方式的扬言实施爆炸行为，由于较严重地影响了社会的生产、工作和生活秩序，一直是公安机关依法查处违反治安管理行为的重点之一，尤其是近年来，国内频繁出现各类扬言在机场或航空器上实施爆炸行为的违法犯罪行为，相关新闻也是屡见报端，如2010年王某编造、故意传播虚假恐怖信息罪案；[3] 2012年蒲某编造、故意传播虚假恐怖信息罪案等，[4]都是广为关注的典型案例。就客观方面而言，扬言实施爆炸扰乱公共秩序的行为包括以下几个要素：

　　1、对“扬言实施爆炸”的认定

　　所谓扬言，是一种宣称方式，既可以是口头宣扬也可以是行为人通过一定的行为示意而表现的，一般具备以下特征：

　　其一，扩散性。扬言实施爆炸行为的扩散性表现为一种盖然性，由于行为人系在公共场所发布该言论，使得该言论极易向公众扩散并呈辐射状递进趋势。因为该类言论具备大面积扩散的可能性，使得其可能造成的公共秩序混乱的后果较普通的治安违法行为更为严重，波及的范围也更为广泛，导致社会秩序处于一种极其不稳定的状态之中，并易造成社会民众的恐慌心理，影响公共场所的正常生产运营秩序。

　　其二，公然性。由于受法律的威慑功能影响，一般的违法犯罪行为的行为人都倾向于通过秘密的方式来实施犯罪，以争取更多的逃避法律追究的侥幸机会。但扬言实施爆炸的行为却具有典型的公然性特点，行为人的行为场所限定在车站、码头、民用航空站、运动场、公园、影剧院、展览会、商场或者其他公共场所，其所散布的言论由于是公开的，言论的受众或接收者也是不特定的，故极易为多数人所知晓，并引发公共秩序的不安定状态。

　　其三，攻击性。扬言实施爆炸行为的内容一般具有攻击性，行为人所散布的言论系向公共场所投放危险物质，也即炸药、雷管、黑火药、航弹等能够引起爆炸现象的危险品，或可燃气体、燃油等在特定条件下可引起爆炸的物品。爆炸物的属性决定了以引爆爆炸物为内容的言论必然会对社会公众的心理以及公共场所的安全造成威胁，故而是具有攻击性的言论。

　　2、对“公共场所”的认定

　　从概念上看，所谓公共场所，是指向不特定的社会公众开放的，不特定的社会成员均可以进入进行社会活动的各种场所。主要包括广场、车站、码头、民用航空站、商场、公园、影剧院、展览会、运动场、游泳池、宾馆饭店等公共区域。[5]由此观之，除了机场以外，机场的附属设施如停车场等区域，由于也具备公共属性，也应认定为公共场所。国务院颁布的《公共场所卫生管理条例》对依法进行卫生监督的公共场所进行了分类列举，可作为认定公共场所范围的参考，根据该条例第2条的规定，公共场所包括以下7类28种：（一）宾馆、饭馆、旅店、招待所、车马店、咖啡馆、酒吧、茶座；（二）公共浴室、理发店、美容店；（三）影剧院、录像厅（室）、游艺厅（室）、舞厅、音乐厅；（四）体育场（馆）、游泳场（馆）、公园；（五）展览馆、博物馆、美术馆、图书馆；（六）商场（店）、书店；（七）候诊室、候车（机、船）室、公共交通工具。显然，这一列举是不完整的，在法学视野中可以被认定为公共场所的地域或区域应包括但不限于上述类型，故而，对公共场所的把握应更多的侧重于其特征，具备公共场所典型特征的，一般应做该种认定：

　　其一，空间上的开放性。公共场所的公共属性决定了其应该对社会公众开放，公众进出该场所不应有特别的限制，这也是公共场所区别于其他场所的一个重要特征。其中，公益性的公共场所的开放性最为明显，属于纯粹意义上的公共场所，公众进入该场所不需要任何限制性的手续，亦不需要出示任何相关身份证明文件，如机场附设的停车场；与此相对，经营性的公共场所、单位内部的公共场所虽然具有一定的开放性，但一般会对进出该场所的人员设置一定的限制条件，如机场的候机楼等，这类场所可以被称作不纯粹的公共场所。相应的，停机坪等控制区域由于仅向特定的从业人员开放，不应属于公共场所。

　　其二，用途上的公众性。从功能上看，一切承载人的活动的场所之中的规划、建设、区分出公共场所即是为了明确该场所的功能是为了社会公众所用。[6]由此也就能将各类场所中的非公共场所划分出来，如仅供航空公司工作人员使用的办公大楼，虽就单位内部而言属于公共场所，但就其社会属性来说，不应认定为公共场所，社会公众非受邀请也不能自由进出该类场所。

　　其三，人员的聚集性或流动性。公共场所是人群聚集的地方，对于在机场内扬言实施爆炸行为的行为人是否应当处罚，不应忽略人群的因素，否则就不可能具备给公众造成恐慌等心理压力的结果要素，也就不足以扰乱公共秩序。比如本案中的郭某某若是在关闭了的机场自言自语要炸毁机场的，就一般不应以治安违法行为定性处罚。

　　其四，人员的不特定性。公共场所的开放属性决定了其流动性，这种流动性表现为进入该公共场所的人员是不特定的，人员成分也比较复杂多样，社会成员进入该场所一般也不需要履行特别的限制性手续。

　　3、对“扰乱公共秩序”的判断

　　从结果要素上审查，扬言实施爆炸行为作为典型的扰乱公共秩序的违法行为，应当达到足以扰乱公共秩序的程度要求。但亦如前文所言，区分扬言实施爆炸行为系违法或犯罪的关键标准就在于是否扰乱了公共秩序。那么，对于违法与犯罪的界限又应如何把握呢？

　　在治安违法层面，所谓扰乱公共秩序是指以故意扰乱及破坏法律、法规所确立的公共生活准则和公共行为规范，尚不够刑事处罚的行为。而在刑事犯罪层面，对公共秩序的扰乱则应附加以“严重”的程度性要求，也即行为在客观上造成公众严重的心理恐慌，致使生产、营业、教学、科研等活动和日常生活秩序混乱、中止或无法正常进行的情况。对这一结果要素，2013年9月最高人民法院《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》第2条中进行了详尽的列举，可为司法实务判断违法与犯罪的界限提供参考：（一）致使机场、车站、码头、商场、影剧院、运动场馆等人员密集场所秩序混乱，或者采取紧急疏散措施的；（二）影响航空器、列车、船舶等大型客运交通工具正常运行的；（三）致使国家机关、学校、医院、厂矿企业等单位的工作、生产、经营、教学、科研等活动中断的；（四）造成行政村或者社区居民生活秩序严重混乱的；（五）致使公安、武警、消防、卫生检疫等职能部门采取紧急应对措施的；（六）其他严重扰乱社会秩序的。

　　结合本案郭某某的行为来看，其在扬言实施爆炸行为后所引发的公安民警到场将其抓获的行为是否属于该条第（五）项所谓的“采取紧急应对措施”呢？笔者对此持否定态度。所谓采取紧急措施，应是指行为人实施违法犯罪行为后，为防止产生更加严重的社会后果而采取的控制行动，比如启动防火防爆或反恐应急预案、紧急疏散旅客、导致航班备降、返航、取消、中止，或机场被清空、安检通道或登机口被迫关闭等结果。本案中公安机关的出警与抓捕行为并不属于应对爆炸行为的紧急措施，而系在发现违法线索后启动的正常抓捕活动，不涉及专门针对爆炸内容所采取的应对措施，故而不宜解释为“采取紧急应对措施”。

　　（三）主体

　　扬言实施爆炸扰乱公共秩序的行为主体，只能是达到责任年龄，且具有治安责任能力的自然人，单位不能构成本类行为的主体。根据《治安管理处罚法》第12条之规定，扬言实施爆炸扰乱公共秩序行为主体应为14周岁以上且具有辨认和控制能力的自然人，其中，已满14未满18周岁的人实施该行为的，应当从轻或减轻处罚。对于未满14周岁的自然人实施该行为的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教；对于不能辨认或者不能控制自己行为的精神病人实施该行为的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加看管和治疗。

　　（四）主观方面

　　扬言实施爆炸扰乱公共秩序行为的主观方面只能是故意，过失不能构成该类行为，也即行为人必须有着明确的主观故意，明知自己的行为可能会导致公共场所秩序被破坏的结果，依然通过实施该行为来达到自身行为目的或者实现精神满足。

　　三、处罚适用分析

　　（一）处罚合理性评价

　　笔者认为，本案中公安机关对郭某某行为的处罚是合适的。

　　从定性上看，郭某某的行为构成扬言实施爆炸的治安违法行为是恰当的。如前所述，区分扬言实施爆炸行为的性质系属治安违法抑或刑事犯罪，关键在于对结果要素也即是否造成公共场所秩序严重混乱为标准的。由于最高人民法院已在《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》中对该结果要素进行了列举式的规定，也就为区分罪与非罪提供了明确的法律界限。从行为构成来看，在客体上，郭某某虽未真实的实施爆炸行为，但在公共场所通过散布威胁性的语言，足以对处在该公共场所的不特定或者多数人从事自由活动的安全与顺利造成影响。当然，这种影响在治安管理处罚法层面应解释为是一种可能的危险状态，也即并不要求具备法律上的实害后果，只要行为人在公共场所扬言爆炸，就足以造成公共场所秩序混乱的危险，也就具备了从行政法上予以处罚的必要性。在客观方面，郭某某扬言实施爆炸的地点为机场，属于典型的公共场所，该场所人流量大、人员密集，属于典型意义上的管控区域，尤其是在“六严”和当前反恐处突的新形势下，在该场所多次向他人公开声称要炸毁机场，并使包括机场工作人员和公安民警形成其行为具备危险性的确信，应认为已经对机场这一相对特殊的公共场所秩序造成了破坏性的影响。在主体及主观方面，郭某某作为一个心理及智力正常的成年人，应当预见到自己在机场扬言实施爆炸行为可能引起不特定或多数人心理恐慌及机场交通管理秩序混乱的结果，但为泄一己之私愤，数次扬言实施该行为，足以说明其明知行为违法而有意为之的心理态度。至于郭某某实施该行为是为了博取关注还是发泄不满抑或是其他目的，对于从法律上判断其主观故意的心理态度并不形成影响。

　　从处罚上看，公安机关对郭某某的处罚为7日的行政拘留，亦是比较合适的。从大背景上看，当前民航开展的“六严”活动，明确提出了“公安要严打”的工作要求，对于郭某某这种扰乱机场管理秩序的违法行为，必须坚持严打方针不动摇，出重拳、下重手，切实有效净化民航运输环境。与此同时，我们发现，公安机关对郭某某并未比照《治安管理处罚法》第25条之规定进行顶格处罚，理由也主要在于两个方面：其一，郭某某的行为尚未造成严重后果，其行为实施的对象尚未扩散至机场普通旅客，其对公共秩序所造成的破坏仍处于可管可控的范围内，加之公安机关的及时介入，也有效避免了可能的危害结果的扩大；其二，郭某某的行为亦属事出有因，虽其护照丢失这一原因尚不能阻却其行为的违法性，但亦说明了其行为动机较其他扰乱公共管理秩序类违法行为更轻。故而，对其予以7日的行政拘留是合适的。

　　（二）相近行为处罚区分

　　扬言实施爆炸行为虽属治安违法行为，但在性质上，与刑法上的寻衅滋事罪以及编造、故意传播虚假恐怖信息罪易发生混淆，故有必要从罪与非罪的角度依次进行区分：

　　1、扬言实施爆炸行为与寻衅滋事罪

　　寻衅滋事罪作为刑法上的“口袋罪”的性质决定了其覆盖的行为类型范围较广，就本案郭某某的行为来看，易发生混淆的主要在扬言实施爆炸行为与起哄闹事型寻衅滋事罪的区分上，根据刑法第293条第1款第（四）项规定，在公共场所起哄闹事，造成公共场所秩序严重混乱的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制。

　　从客观方面分析，寻衅滋事罪中的“起哄闹事”，是指用语言、举动等方式，扰乱公共场所秩序，使公共场所的秩序活动不能顺利进行，或者说，妨碍不特定或多数人在公共场所的有序活动。[7]显然，在行为方式上，起哄闹事型寻衅滋事与扬言实施爆炸具有相当程度上的同质性，只是扬言实施爆炸行为中所使用的语言内容更为特定。二者的区别主要在于结果要素，也即是否造成公共场所秩序严重混乱，根据2013年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》第5条之规定，在车站、码头、机场、医院、商场、公园、影剧院、展览会、运动场或者其他公共场所起哄闹事所致的“公共场所秩序严重混乱”，应根据公共场所的性质、公共活动的重要程度、公共场所的人数、起哄闹事的时间、公共场所受影响的范围与程度等因素，综合判断。如引起人群惊恐、逃离；严重影响生产、经营活动；导致交通严重堵塞；造成人心不安、引起公愤；因起哄闹事，造成让人伤亡或者公私财物遭受重大损失等。易言之，这里的混乱应表现为一种物理秩序的混乱，若行为只是单纯造成心理恐慌、忧虑、失衡，并未对现实的公共场所秩序造成影响的，不应作为寻衅滋事罪定罪处罚，而只能作为治安违法行为处理。如本案郭某某的行为，虽然引起了机场工作人员的心理恐慌和公安民警的高度关注，但就其行为效果来看，由于其行为对象具有相对的特定性，并未对机场的物理秩序造成破坏性影响，故而不应评价为寻衅滋事罪。

　　2、扬言实施爆炸行为与编造、故意传播虚假恐怖信息罪

　　编造、故意传播虚假恐怖信息罪规定在我国刑法第291条之一中，根据该条之规定，编造爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息，或者明知是编造的恐怖信息而故意传播，严重扰乱社会秩序的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成严重后果的，处五年以上有期徒刑。本案郭某某杜撰了虚假的爆炸威胁，并扬言实施的行为在客观上与编造、故意传播虚假恐怖信息罪具有相似性，二者的区别如前文所述，主要还是集中在结果要素上，也即是否严重扰乱了社会秩序。这里承接前文所做之分析，就编造、故意传播虚假恐怖信息罪客观行为方面的特征做进一步剖析：

　　结合2013年《最高人民法院关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》的相关规定，所谓编造，即捏造、虚构，是一种无中生有、虚构事实的行为，行为人编造部分虚假信息或对真实信息进行加工整合修改以致与真实信息严重不符的，亦属于编造；传播，是指以语言、文字等方式，通过散布、在新闻媒体上刊登、播发或者以发送短信等传播手段，使不特定的多数人知晓该信息的行为。[8]换言之，传播在效果上会使得虚假恐怖信息得以扩散，并为特定或不特定或是社会公众所知晓。所谓虚假恐怖信息，根据“解释”第6条的规定，是指以发生爆炸威胁、生化威胁、放射威胁、劫持航空器威胁、重大灾情、重大疫情等严重威胁公共安全的事件为内容，可能引起社会恐慌或者公共安全危机的不真实信息。该解释意味着虚假恐怖信息虽然是虚假的，但却应当具有一定的欺骗性，足以让人相信该信息是真实的，否则就不会引起人们的恐慌，也不会引起相应的停产停业等后果。结合本案郭某某的行为，其虽然编造了虚假的爆炸信息，但其所做之扬言尚不足以使公安机关及机场工作人员信以为真，事实上，从公安机关及机场工作人员的现场反应来看，亦未受郭某某行为的欺骗，故而可以说，郭某某所做之扬言，虽然虚假，但不恐怖，在程度上也就达不到应受刑罚处罚的程度。（编辑：黄玉冰）

　　注释：

　　【1】高铭暄 主编：《新编中国刑法学》（下册），中国人民大学出版社1998年版，第808页。

　　【2】吕学军 主编：《治安管理处罚法教程》，宁夏人民教育出版社2016年版，第131页。

　　【3】2010年8月4口22时许，王某因个人收入差距而内心不满，为发泄情绪，用自己的手机编写了第二天要炸上海浦东机场的信息，并且随意编写了几十个手机号码，将此信息发送。此号码之一的北京市民王某甲在接收到短信后感到了事态的严重性，立即报告了警方，公安机关立即采取紧急应对措施，并通知机场暂时关闭以进行排查，首都国际机场立即发布警报，暂时取消所有航班，花费大量的人力、物力、财力加强对行李、物品、乘客的排查，并对东航站楼、西航站楼以及机坪逐一的进行了排查，使机场正常的交通、安保等秩序遭受到了严重的影响，致使机场正常的运营一度陷入瘫痪，使公共场所的秩序受到了严重的干扰。

　　【4】2012年4月27日18时36分，蒲某致电浦东机场，声称他在上海飞往成都的CA406航班上安放了炸弹，并威胁机场方，要机场方打100万人民币到他给出的银行账户上，并以引爆他安置的炸弹相要挟。机场警方迅速同市公安局、机场其他相关部门展开了联合行动。仔细排查该航班飞机后发现飞机上并没有被安置炸弹。最后，飞机在晚点几个小时后起飞并安全降落在成都双流机场。机场警方和公安刑侦等部门组成的专案组在辗转多省，经历数千公里，在两天后，将犯罪嫌疑人蒲某在四川广元一网吧内抓获。经审讯，蒲某交代了其以勒索钱财为目的而编造在国航CA406上安装炸弹的犯罪过程。

　　【5】吕学军 主编：《治安管理处罚法教程》，宁夏人民教育出版社2016年版，第135页。

　　【6】朱慧芬 等：《公共场所监控图像采集利用与隐私权保护研究报告》，载《政府法制研究》2009 年第8期?

　　【7】张明楷：《寻衅滋事罪探究（上）》，载《政治与法律》2008 年第1期?

　　【8】王作富 主编：《刑法分则实务研究》，中国方正出版社 2007年版，第1262页。

　　（编辑：黄玉冰）