作者：民航西北地区管理局公安局 张左弓

　　习近平总书记指出：“航空运输安全事关国家安全、国家战略，要站在国家安全、国家战略的基点上系统地研究民航的航空运输安全工作”。保证航空运输安全重要的工作就是空防安全工作,就是空中反劫（炸）机，地面防破坏、防袭击。民航运营风险系数大、安全要求高，极易受国内外暴力恐怖活动和社会治安大环境的影响，一旦发生空防安全事件，不仅会造成机毁人亡的灾难性后果，而且会造成极其恶劣的社会影响。因此，“安全至上”是空防安全工作的基本理念，“防范”是空防安全工作的核心，“不发生重大空防安全案(事)件”是空防安全工作的底线。

　　一、民航空防安全工作的基本认识和当前面临的复杂态势

　　在党和国家大力的支持下,经过几十年的奋斗，民航空防安保队伍和安保设施设备得到了长足的发展。人员上，从最初的70余人发展到目前的10支队伍，约8万人。从最初的仅具有内保性质的保卫部门，发展到当前以民航公安，安检，空警三大主力军为核心战斗力，包括机场公安机关、各单位的内保、消防队以及安保监察员等在内的队伍体系,队伍人员数量和素质都有了大幅度的进步。

　　同时,随着空防安全管控工作的全面开展，相应的立法工作也逐步推进。1995年制定了《民用航空法》。1996年7月《民用航空安全保卫条例》出台，这是迄今为止关于民航空防安全工作级别最高的专门法律，内容不仅涉及民用航空治安管理，也包括了民航安保的行业管理。此后，陆续制定出台了《中国民用航空安全检查规则》、《民用机场航空器活动区道路交通安全管理规则》、《航空安全员合格审定规则》、《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》、《民用航空运输机场航空安全保卫规则》、《公共航空运输企业航空安全保卫规则》。除此之外，还下发了百余部民航安保重要的标准、规范性文件，包括《民用航空运输机场安全保卫设施》、《国家民用航空安全保卫规划》、《国家民用航空安全保卫质量控制计划》、《国家民用航空安全保卫培训大纲》等。这些规章规定为民航空防安全政府的监管以及行业各项安保工作的开展提供了强有力的法律法规支持。

　　在社会公共服务行业中，民航作为国际国内影响巨大，事关国家稳定发展，群众需求紧密的行业，有数量巨大的中外乘客，有人员密集的公共区域，有价值高昂的航空器材，有极易燃爆的大吨位油库等，这些都是恐怖袭击行动首选的高价值目标。从国内外机场安保经验来看，民航业由于高风险和抗袭击能力较弱，尽管世界各国都采取了极为严密的安保措施，但是无论较低层次的个人骚扰、恐怖袭击事件，或是国家恐怖主义依托强大的技术力量和训练有素的人员，都能对民航业实施后果严重的恐怖袭击行动。发生在1987年11月29日的大韩航空KAL858航班爆炸案（朝鲜特工袭击案），1988年12月21日的泛美航空PA103航班爆炸案（利比亚特工袭击案），2008年3月7日我国南方航空CZ6901航班恐怖袭击未遂事件都是明显的例子。

　　（一）新常态下，国内外恐怖活动新趋势新动向给民航空防安全带来新的风险和压力

　　民航空防安全形势的稳定与国际恐怖主义活动的烈度密切相关，国外恐怖组织策划、遥控国内恐怖活动已经对我国国家安全和社会稳定构成了严重的现实威胁,应对群体性恐怖活动和个人恐怖威胁是当前民航安保体系面临的重大挑战。

　　2015年以来，“伊斯兰国”（IS）异军突起，恐怖活动加剧。从1月法国《查理周刊》总部遭武装恐怖分子袭击开始，6月科威特、突尼斯接连发生恐怖袭击事件，到11月法国巴黎恐怖袭击和马里屠杀劫持人质事件，12月美国加州残障康复中心遭恐怖袭击事件，都极有可能产生更大的诱发效应，滋长国内暴力恐怖势力的嚣张气焰，“9·18”新疆拜城恐怖袭击事件就充分说明这一点。国内“3.01” 昆明火车站、“4.30”乌鲁木齐火车站、“6.29”新疆和田劫机事件，俄罗斯“10·31”民航客机恐怖袭击事件，更是直接将民航推向反恐怖斗争战线的前沿。可以预见，诱发暴恐分子袭击民航或利用航空器开展袭击的风险现实突出，并且在短期内不会得到缓解，现在要做的就是和恐怖袭击抢时间、争进度，抢在他们发现突破我们薄弱环节前封闭这些隐患，争过他们熟悉了解、试探掌握民航空防安全体系弱点的进度。

　　（二）新常态下，国内利益群体和个人极端行为极端诉求对民航空防安全形成现实的威胁和隐患

　　当前，国内经济下行转轨，社会转型加速所带来的社会矛盾凸显，造成人民内部各种具体利益矛盾日益复杂冲突的局面，重特大治安、刑事案件处于易发、高发、多发期。社会矛盾“触点”多、“燃点”低，敏感性、关联性、对抗性增强 。同时受境外恐怖势力的指使和鼓动，政治性、民族性、宗教性群体和个体恐怖活动也频频现身。这些利益极端事件或以大规模上访为名，围攻国家党政机关；或群体打砸烧杀，公然街头闹市滥杀无辜；或投毒纵火无所顾忌；或携爆炸物、凶器强闯机场，企图制造事端，形成社会舆论关注。这些问题内外交织，加之少数执法部门、工作人员的不作为、乱作为、不依法作为，使得这些恐怖活动交织上升势头遏止不力。一旦这些极端群体和个人被别有用心的恐怖分子或境内外敌对势力利用，作案手段被效仿、升级，将对民航空防安全构成极大的威胁。

　　（三）新常态下，内部人员安全管理及行业运行安全风险管控压力增大对民航空防安全运行底线形成挑战

　　从90年代初至今，国际社会多次发生飞行员劫机或自杀导致的空难事件。例如2013年莫桑比克客机坠机事件，“3·24”德国之翼客机坠机事件，都是飞行员蓄意自杀所致，就连2016年5月19日发生的埃航坠机事件，也疑因机场人员动手脚。国内机场和航空公司、驻场单位也多次发生内部人员参与盗窃、走私、贩毒、吸毒、偷渡甚至劫机的事件，严重影响了民航的声誉和安全。机场、航空公司工作人员不同于社会上一般企业人员，岗位特殊，容易成为违法犯罪分子拉拢、腐蚀的对象。内部安全风险管控不住，会对空防安全构成直接致命威胁，甚至会严重危及航空运输安全和人民生命财产的安全。

　　对当前面临的严峻治安形势维稳压力要有充分的估计、清醒的认识。特别是在我国社会信息化深入发展的背景下，敏感点不确定，偶发事件很容易被人为地构建放大，形成“多米诺骨牌”效应。一旦被敌对势力和别有用心的人插手利用，就可能被煽动为对抗性行动，产生难以预料的破坏力，有可能给机场空防安全管控工作带来严重的冲击。对更大范围甚至是辖区、地区、行业的经济社会运行秩序造成连带性冲击，连锁反应形成复合性突发风险事件。

　　2008年至今，仅民航西北辖区在西安、兰州、西宁、嘉峪关等地就发生了11起严重干扰空防安全的涉恐或个人极端非法干扰案（事）件，特别是2016年就发生国内外舆论高度关注的“万玛事件”和5起虚假恐怖信息事件。这些案件，或是案发地在民航西北辖区，或是B215欧亚繁忙航路飞经辖区的航班受虚假恐怖信息威胁备降，均给辖区民航运输生产带来了诸多影响和安全隐患。

　　通过上述案例，我们可以看出，民航生产运输安全面临现实的恐怖威胁程度全国各行业少有，境外恐怖势力、个体极端报复社会的行为都对民航生产运输安全造成严重的威胁，机场保安全、稳定运行态势的工作压力越来越大。

　　二、当前民航空防安全管控和监管工作存在的不足和问题

　　民航空防安全事关重大，需要中央和地方政府、运营保障系统、社会方面共同重视和参与。由于当前民航体制改革并未完成，多种管理体制并存，地方政府管理职能未能得到很好发挥，而机场自身的管理反被削弱。空防安全工作的管理没有得到合理的加强，管理体制的不顺，也使得违反规章政策的问题屡禁不止。落实国家反恐怖“谁主管谁负责、谁经营谁负责”的基本原则和健全“党政同责、一岗双责、失职追责”责任体系落实到位的工作仍然任重道远。

　　（一） 民航各企事业单位的空防安全工作制度和机制仍有待进一步完善

　　当前民航公安、安检和空警管理体制和保障机制不畅，一定程度制约了空防安全主体工作。机场公安交由地方管理是改革的方向，但是，自2003年的138号文件提出民航公安体制改革至今已经过去了14年，由于编制、待遇等原因，机场公安体制改革仍未完成。各地安全资金和人力资源的投入受经济状况、外部威胁等因素的影响，安全管理水平存在一定的差异。如经济发达地区或者查毒、反恐斗争形势严峻的地区，投入的人力资金相对充足，经济较差以及客货流量低的地区，保障能力相对不足。特别是由于经费保障长效机制还没有建立起来，经费的持续投入无法得到保障，尤其是一些支线机场，安全保障能力更是严重不足，2015年“7.26”机上纵火事件险些酿成大祸，更是凸显了这一问题。

　　近几年，新建扩建机场的大量投入使用，生产运输规模的不断扩张，造成一线人员的素质与行业发展标准要求不相适应，空防安全队伍建设跟不上民航快速发展的要求。机场公安由于面临改革，有的单位队伍建设长期停滞，警力不足，有的机场旅客吞吐量上升了，而安检人员没有相应增加，个别机场甚至还出现安检队伍削弱的情况。机场基层安保队伍建设得不到重视，待遇低，人员流动大，机场公共区、控制区安全管理、航空器活动区车辆管理等方面有关规章还没有落实到位。航空公司安全保卫人员存在队伍管理不规范、培训跟不上、法制观念不强等问题。空防安全信息管理滞后，有的机场公安专网系统尚未建立，一些重要信息存在迟报漏报的情况，一旦发生突发事件难以有效应对。有的企业制定的《航空安全保卫方案》内容没有及时更新完善，日常安全管理工作制度还存在不健全、不落实的情况，空防安全危机处理、应急管理工作尚有待进一步提高。

　　（二）行业空防安全条块结合管理模式存在弱化现象

　　在当前民航大发展大飞跃，空防安全压力越来越大的背景下，市场经济的发展使效益的要求在行业管理和企业关系中的地位迅速提升加剧了企业目标和安全监管目标的背离倾向，使个别企业开始有选择地贯彻执行行业监管的法规、标准，有利于自身效益的会不折扣地执行，相反地予以保留，有令不行，有禁不止成为了行业安全监管的顽症。近年来民航制定出台了大量的空防安全法规标准，但没有得到很好地贯彻执行，存在着个别企业为了经济效益“挤占”安全管理裕度的问题。在新常态下有效实施空防安全持续发展战略方面，应该要实事求是地看到民航运行机场在硬件保障条件上的差距，应着力在理念、规章；队伍、责任体系上下工夫，切实夯实机场空防安全应突管控的基础工作，形成持续空防安全管理的长效机制，始终牢牢把握空防安全工作的主动权。

　　（三）机场空防安全管控和监管队伍建设不适应当前形势发展的需要

　　在空防安全管理体系中，机场空防安全管控和监管的工作重心就是“五个坚决防止”—坚决防止在民航系统内发生影响国家安全和政治稳定的重大政治事件；坚决防止在机场发生暴力恐怖袭击事件；坚决防止在机场发生影响社会稳定的重大群体性事件；坚决防止在机场发生社会反映强烈的重大恶性刑事案件和治安灾害事故；坚决防止在民航公安队伍内部发生影响恶劣的重大违法违纪问题。要实现这五个工作目标，结合民航发展的实际需要来看，有效推进和加强机场空防安全一线处置单位的日常管控能力和应急管控能力的建设是当务之急。

　　机场空防安全队伍建设不适应当前形势的表现, 一是思想观念不适应。建设空防安全管控系统的大局意识、发展意识、创新意识、服务意识不够，宗旨意识、责任意识，执法为民的思想基础不牢，不适应新常态发展的要求。二是队伍素质不适应。个别机场安保队伍领导干部科学决策、驾驭治安局势的能力有待提高。一些基层安保工作人员“追不上、打不赢、说不过”的问题依然存在。一些危机应对处置管理部门在处理打击与预防、惩治与保护、管理与服务、公正与效率等关系上，统筹兼顾的能力和水平亟待提高。三是空防工作运行机制不适应的问题仍然存在。一些影响基层监管管理职能发挥的体制性、机制性、保障性障碍还没有得到根本改变。四是工作作风不适应，实战意识不强。空防安全管理的信息化、精细化、规范化水平低，严重制约了空防安全管控工作效能的进一步发挥，很多时候一线大量监管工作仍然处在应急、应对的被动状态。不够重视或来不及解决影响机场社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题。五是一线安全监管保障机制相对滞后，与日益繁重的空防安保工作不适应。

　　党的十八大以来，中央明确提出“八项规定”、“反四风”、“三严三实”、“从严治党”、“五个过硬”、“一岗双责”等要求，无不着眼于一个“严”字。当前空防安全形势极其严峻，空防安全关乎国家安全、公共安全，必须以更加严肃的态度，扎扎实实抓好民航空防安全各项措施的落实。民航企事业各级安保部门要牢固树立“安全至上”理念，坚持问题导向、强化风险防控，严格安全管理、落实防范措施，以“平安民航”建设为抓手，继续推动安保管理体系和空防安全监管平台的建设，切实提升安保质量，构建“打、防、管、控”全方位一体化的空防安全体系，坚决守住不发生重大空防安全事件这条底线。

　　三、适应新常态空防安全管控和监管体制的需要，建设有针对性的监察应对及危机管控工作机制

　　2015年“7·26”机上纵火未遂事件后，民航局公安局开展了以“公安要严打，安检要严查，空中要严控，监管要严管，货运要严治，内部要严防”为核心内容的“六严”工作，抓住了机场空防安全管控和监管工作的六大要害，创新了管控工作手段和危机应对机制。从机场治安管理“两个薄弱”环节入手，大力加强机场空防安全治安管理和应急处置能力的建设：大力加强机场公共区域管控能力的建设，保持机场治安形势平稳，是民航各企事业单位在新时期维护机场公共区域安全稳定的重要工作。

　　（一）坚持发展是第一要务、稳定是第一责任，自觉服从服务于民航发展和空防安全管控工作的大局

　　机场空防安保工作的组织领导必须紧紧依靠当地政府、机场党委，依靠群众，专群结合来进行，切实把机场空防安全管控工作置于维护社会稳定和服务社会发展的全局中来谋划实施。民航企事业各单位要主动接受地方党委政府在空防安全和反恐怖工作上的组织领导，要主动加强与地方相关部门的沟通协调，建立健全空防安全和反恐怖工作联勤联动工作机制，推进反恐怖工作组织协调机构的建立，确保各项安全防范措施落到实处。

　　各机场公安机关要加强对机场空防安全和反恐怖工作的指导，加强与机场、航空公司等运行单位的沟通协调，加强与管理局、监管局等行业监管部门的密切配合，共同提升民航空防安全防范和应急保障能力。要充分发挥协警、保安、驻场单位、航站区商户等在维护机场治安秩序中的作用，警民联防、综合治理、联防群治是维护机场治安秩序的有效手段。

　　民航各企事业单位要完善“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的安全责任体系，严格落实安全主体责任、监管责任、领导责任和岗位责任。加大对安全绩效管理的试点推进力度，逐步建立以数据信息驱动的安全管理模式。要将货运专项整治、机场控制区秩序专项整治、消防安全专项整治、空防安全隐患排查治理等安全专项整治的成果转化成日常安全工作的一种常态，以考察、检查、演练、航空保安审计、航空保安测试、分级动态安全管理为抓手，狠抓人员资质管理，严把人员入口关，切实提高从业人员技术能力水平、按章操作意识和职业道德操守，提升空防安全保障能力。

　　（二）机场安保队伍的管理和使用必须坚持建设与业务工作两手抓、两手硬

　　队伍的建设工作必须坚持以提高执法公信力为目标，政治素质与业务素质相结合，从严管理与从优保障相促进，健全完善监督制约机制，着力解决影响公正廉洁执法的突出问题。一要着力加强执法监督。要通过建立执法巡视制度、开展专项执法检查、实行执法责任追究等措施，严密执法程序和责任倒查机制，确保执法队伍既严格公正廉洁执法，又理性平和文明规范执法。二要大力推进“阳光执法”。要牢固树立“以公开促公正、以透明保廉明”的思想。进一步健全完善执法公开制度，重点建立执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考核的执法办案新机制。三要建立健全企事业单位守法和诚信记录，完善失信惩戒制度。管理局、监管局要严肃追究问责，对安全责任不落实、违法违规生产、不诚信从业经营等行为坚决从严查处，绝不手软。四要严格“六严”工作的落实。对存在严重安保隐患或引发不安全事件、不能满足最低安全保障能力标准、超安全保障能力运行的民航运行单位，应严格按照“六严”的要求依法依规对其采取暂停设备使用、关闭安检通道、削减航班、限制航线直至关闭机场等限制运行规模措施，坚决遏制住“超”能力运行的势头。

　　（三）建立健全群体性事件预警机制和突发事件应急管控机制

　　高度重视维稳情报信息体系建设，不断健全人民防线网络，形成有效覆盖敌情、全面掌握社情动态的社会调查网。按照严重暴力犯罪案件、群体性事件、爆炸物威胁事件、恐怖袭击事件、灾害事故和容易导致矛盾升级的民事纠纷等不同应对等级分门别类地建立处置原则、职责分工、协调配合、处置程序、处置方法、信息传递、后勤保障和演习演练等予案。

　　满足实战的需要，建立完善“情报、打击、防范、应急”四位一体的工作机制，科学地建立和完善处突分类分级应急平台的各项建设工作。一是在作决策采用何种烈度手段时，不仅要进行行动效果的评估，看要不要干，而且要进行社会稳定后果风险的评估，看能不能干。切实增强重大决策的科学性、民主性、合法性，把握从源头上预防和减少不稳定因素的产生。二是进一步健全完善维稳工作考核评估体系，尽快建立并推行维稳责任鉴定和综治实绩档案制度建设工作。坚持每月研判一次、敏感时期每周研判一次的工作制度，提高早发现、早控制的能力。三是充实反恐处突专门力量。加强实战演练，提高应对处置能力，处理过程中以“少说多做”为原则，使用手段不要过度反应和炒做。四是注重做好应急处理过程中的舆情引导和发布工作，加强网络舆情监控。要提早协同有关部门拟制统一的新闻口径，主动向受到影响的公众作出解释。对互联网和手机等新兴媒体要坚持利用、防范两手，依法、有序、有效管理。

　　（四）大力加强民航局“六严”工作要求的落实，实现“五个第一”的机场治安管控工作建设目标

　　实现民航地面空防安全防范关口的前移，一是要在民航各级管理部门建立和推进空防安全问责机制。明确民航各级行政部门、地方政府、机场、航空公司等参与空防安全各部门的主体责任、领导责任、监管责任和岗位责任。二是要提高航空安保运行质量，完善安保质量控制体系建设。大力推进空警、机场公安、安检体制机制建设工作，通过规章和规范性文件加以固化，形成空防安全长效机制。三是要进一步推进航空保安体系（SMS）的建设工作。严格规章制度落实，强化日常监督检查、培训工作，加强安全科技工作和保证安全的资金投入。四是要全面推动《民用机场公安机关警力配备标准》的贯彻落实工作，为空防安全工作打牢基层基础提供稳定可靠的警力保证。五是要加强反劫、防恐、处突工作。进一步加强对地方反劫机工作机构的协调和指导，加强对机场、航空公司反劫机演练的组织、指导。要体现在科学的组织领导、对安全问题的预想和做好运行各环节的准备。六是要加强机场候机楼、公共区域、空管塔台、运控中心和水、电、油、气、热等要害部位的安全保卫工作。在航站楼和停车场（楼）等公共区域实施治安管控“区域联防”工作责任制。七是各机场公安机关要全面强化公安部“重点部位定点武装执勤、公安特警屯警街面动中备勤、人员密集场所高峰勤务和公安武警联勤武装巡逻”等四项工作机制，与属地公安机关、武警部队共同加强机场公共区域和候机楼的巡逻盘查，严密防范恐怖袭击和个人极端暴力事件发生。八是各机场公安机关要逐步构建民警便衣巡逻、夜间治安巡逻、重点单位及要害部位巡逻检查、武装巡逻、航站楼搜爆巡逻、驻场单位员工夜间巡逻检查等多种巡逻检查力量，建设机场多层次设防、立体化布局、全方位联动、无缝隙管控的空防安全大格局。

　　（编辑：黄玉冰）