作者：民航西南地区管理局公安局 姜明

　　【摘要】：近些年西南地区空港经济蓬勃发展，航空货运呈现出迅猛之势，随之而来的货运伪报或夹带危险品、违禁品事件逐渐增多，对航空运输安全带来威胁。为了维护航空货物运输安全，进一步促进空港经济持续健康发展，民航西南管理局按照“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，结合“六严”工作要求和西南地区特点，以“货运要严治”为目标，以加强政府监管为手段，统筹规划、整体设计，贯彻落实“监管要严管”、 “公安要严打”、“安检要严查”、“内部要严防”等工作要求，构建起“打、防、管、控”一体化综合治理工作机制，出台了《民航西南地区航空货运安保管理办法》，建立起“3+8”航空货运安保管理体系。这些制度与措施的实施，进一步明确了各单位主体责任，落实职责，加强了各方力量的协同配合与整体联动；统一了货运安全检查、地面运输安保作业标准，规范操作；加强了监测和管控，建立起基于威胁评估的风险管理体系，实施科学动态管理，落实各项措施等，形成立体化、信息化、系统化管理格局，实现安全关口前移，切实增强了局方的监管效能，提高了西南地区航空货运安保水平。

　　关键词：货运安保管理 政府监管 综合治理 货运安保管理体系

　　一、西南地区航空货运发展状况及面临的挑战

　　随着国家经济的发展、互联网及网络购物的高度普及，各类物流体系趋于成熟，极大推动了空港经济迅猛发展。航空货运以其快速、便捷的特点，在物流体系中的作用日益凸显，货物运输量显著增长。以西南地区为例，近三年来航空货运量和危险品吞吐量始终保持较快增长，具体数据如下表所示：

　　同时，国际国内因航空货运原因造成的影响飞行安全事故及扰乱生产经营秩序事件时有发生，例如货舱所载货物冒烟、起火，货舱内出现蛇导致飞机停飞，销售代理人持械斗殴冲撞隔离区等等。此外，各地货运安检每年都查出大量的伪报或夹带危险品、违禁品。在当前国际暴恐事件频发、国内反恐和空防安全形势严峻、复杂的情况下，民航作为暴恐分子等势力的重点袭击目标，航空货运“短板”效应凸现。

　　就西南地区而言，民族众多，与东南亚接壤，边境线长，存在高（高）原、支线机场以及沿边、藏区机场多，安全形势复杂，涉恐涉暴、涉枪涉毒等特点。有关货运单位安全责任意识淡漠，法律规章意识薄弱；相关从业人员素质参差不齐，收入不高，流动性较大；人、财、物资源投入欠缺，货运安防设施陈旧，新技术、新设备运用不够，人员配备、培训不够，保障能力不强。物流行业点多、线长、面广，涉及管理部门较多，存在信息不畅，各自为政的情况，航空货运前端管理存在盲区，协同管理难度大等。正因为这些特点，加之近些年西南地区货运量高速增长，致使航空货运安保面临的困难和压力也倍增，监管难度不断加大，整体效能有待提高。

　　二、西南地区管理局航空货运监管工作的创新及发展

　　针对上述情况，在现有的法律规章下，原有的监管模式上，如何构建起航空安保综合治理工作机制，细化管理标准，强化运行措施，以充分应对外部威胁和消除内部风险，确保安全持续发展，一直是西南地区管理局重点思考的问题。自2012年以来，西南地区管理局紧紧围绕“12334”总体工作思路，全面贯彻总体国家安全观，牢牢把握确保空防安全这个着眼点、着力点，坚持安全第一，严“治”当头，坚持改革引领，创新驱动，坚持实事求是，稳中求进，扎实推进“平安民航”、“平安货运”建设，在航空货运安保制度建设、系统管理、安全责任落实和运行标准统一等方面，做了一些探索、创新和发展，努力打造出西南地区航空货运“安定有序的社会环境”、“公平正义的法治环境”、“优质高效的服务环境”，为全面提升西南地区航空货运安保管理水平和运行品质，确保航空货运持续健康发展奠定坚实基础。

　　（一）学习借鉴，探索创新，初步构建航空货运安保管理工作新机制。2012年，西南地区管理局在借鉴北京、上海、广州和深圳等机场航空货运安保管理工作经验的基础上，结合西南地区实际情况，紧贴时代特性，充分把握规律，经过一年的探索、研究、论证，出台了《民航西南地区航空货邮运输安保管理办法（试行）》（以下简称“《试行办法》”）和《民航西南地区航空货邮运输安全检查作业规范（试行）》，主要制定实施了背景调查、教育培训、人员备案、品名申报及违规处理、安全检查标准、信息报送和专家组交叉检查等7个工作制度。

　　《试行办法》立足于“治”，从“管”、“防”、“打”、“控”着手，建立起全方位、立体化综合治理工作机制。在西南地区设立了航空货物运输安保工作监管领导小组，加强行业领导和管理，建立了航空货物运输安保专家库，提供技术支持和保障。纵向，行业内明确政府监督管理、协会行业管理、企业合同（协议）管理关系和责任，确定工作职责；横向，边界外加强与地方综治、禁毒、物流管理部门、邮政管理部门和森林公安机关等单位信息共享，协同作战，建立联合惩戒工作机制，形成合力。中轴，以航空货物运输全过程为主线，增强中心环节航空安保工作措施，实现全链条管控，筑牢安全底线。具体结构如下图所示：

　　（二）试点验证，全面推行，充分检验航空货运安保管理工作新机制成效。《试行办法》出台后，为充分验证其可行性和有效性，西南地区管理局组织开展了成都地区航空货运安保管理的试点工作，建立了民航行政机关与机场公安机关联合监察工作制度，建立起基于威胁评估的风险管理工作制度与信息共享联合惩戒工作机制，每季度组织运输处、空防处，中航协西南代表处，机场公安机关，航空公司保卫、机场安质、安检、货运等单位，并邀请地方、其他行业管理部门召开威胁评估工作会议，研判外部威胁，采取措施主动应对，分析内部风险，加强监管积极改进。组织开展了2013、2015、2017年西南地区航空货运安保专家组交叉检查工作，以查促建，全面推行《试行办法》，督促落实各项工作制度和措施；以查助验，深入检验实际效果，以问题为导向，分析研究，总结提炼，不断改进。

　　据统计，从“人、机、法、环”分析，三次检查的问题主要集中在：“人”的因素，包括未按规定培训、资质不全、操作不符、记录不完善、未按规定实施劳动保护等方面，占39.6%；“机”的因素，包括未按规定配备设施设备、设施设备检测不符等方面，占14.5%；“法”的因素，包括方案手册不完善、职责不明确、制度缺失、程序不符、管理不到位等方面，占42.1%；“环”的因素，包括未按规定设定区域、区域设置不合理等方面，占3.8%。具体如下图所示：

　　（三）固化成果，持续改进，健全完善航空货运安保管理体系。随着社会环境、经济发展及相关政策法律等因素变化，2014年至2015年，西南地区管理局按照“平安民航”建设要求，根据中综委《关于加强邮件、快件寄递安全管理工作的若干意见》、《关于加强物流安全管理工作的若干意见》，以及民航局《关于规范航空运输外交邮袋安全检查工作程序的通知》，《关于开展航空货运安保专项整治行动的通知》等文件要求，结合工作实际，组织修订完善了《试行办法》。2016年初，正式出台了《民航西南地区航空货物运输安保管理办法》（以下简称《管理办法》），以方案管理、诚信管理和信息管理为核心，从货物运输准备、货物收运环节、货物安检环节、货物运输管理4个方面构建起航空货运安保管理体系，形成立体化、信息化、系统化管理格局，切实提高监管效能，实现安全关口前移。

　　《中华人民共和国反恐怖主义法》自2016年1月1日开始实施。2017年，《民用航空安全检查规则》、《民用航空安全检查工作手册》、《民航运输机场安全保卫设施》、《国家民用航空安全保卫方案》纷纷修订并实施，同时也是“平安货运”建设的起始年。为保证《管理办法》的合法（规）性，全面贯彻落实 “平安货运”和“六严”工作要求，西南地区管理局进一步健全完善了《管理办法》，2018年初正式出台了新的《管理办法》，确定了安保评估、空防安全保障能力评估等制度，并针对航空货物地面运输薄弱环节，制定了《民航西南地区航空货物运输地面安保作业规范》，统一标准，规范操作。

　　三、货运监管核心基础：《民航西南地区航空货运安保管理办法》

　　《管理办法》分十三章五十二条，有8个附件：《民航西南地区航空货运销售代理人航空货物运输安全保卫方案编写指南》、《报检员人员信息登记卡式样》、《民航西南地区航空货物安检申报清单（示例）》、《民航西南地区航空货物地面运输安保作业规范》、《航空货物安全检查报警单》、《民航西南地区航空货物运输安全检查作业规范》、《民航西南地区航空货物运输安保评估实施程序》、《民航西南地区航空货物运输空防安全保障能力评估单》，建立了3个管理规定和8个工作制度，共同构建起民航西南地区航空货运安保管理体系。具体结构如下图所示：

　　（一）3个管理规定。即是方案管理、诚信管理和信息管理：

　　1、方案管理，明确了“以建带管”的工作思路。“建”，一是要求公共航空运输企业、民用机场管理机构按照《管理办法》制定相应工作制度和程序，纳入本单位安全保卫方案实施统一管理。二是要求具有独立法人资格的航空货物运输地面服务代理企业、航空货运销售代理人按照《管理办法》制定航空货物运输安全保卫方案，并组织实施。“管”，一是由中航协西南代表处制定《民航西南地区航空货运销售代理人航空货物运输安全保卫方案编写指南》与《航空货物运输安全保卫方案模板》，指导航空货运销售代理人制定航空货物运输安全保卫方案，并结合资质管理负责备案审核。截止目前，全区全部299家航空货运销售代理人制定了安全保卫方案，并向中航协西南代表处进行了备案。二是公共航空运输企业在与航空货运销售代理人签订航空货运销售代理协议时，需审核其安全保卫方案，以符合本公司安全保卫方案要求，并对其安全保卫方案的执行情况进行监督检查。通过对方案的系统管理，有效督促各主体单位落实国家政策、法律、法规、规范性文件等的工作要求，结合工作实际，适时组织修订完善，确保规章的符合性和有效性。具体结构如下图所示：

　　2、诚信管理，以违法、违规、其它不良行为依据划分信用等级，建立诚信档案，实施动态科学管理。一是针对民航企业单位，由局方根据行政检查、事件调查、安保评估等工作情况对其进行信用等级分类管理，建立诚信档案。对诚信缺失的民航企业单位，将对其采取加强现场监督检查、通报批评、行政约见、限制运行、行政处罚以及结合《民航行业信用管理办法》进行失信管理等措施实施惩戒，来消除安全隐患，降低安全风险，提高安全裕度。二是针对航空货运销售代理人、航空货物托运人，由公共航空运输企业、安检机构建立不良行为管理制度进行分类管理。对存在不良行为的航空货运销售代理人、航空货物托运人进行评估后，可对其分类分级采取提高安全核查标准，从严安全检查措施。局方接到有关信息评估后，可通知本辖区其他安检机构对其执行同一标准的措施，并对执行情况组织现场监督检查。三是中航协西南代表处建立航空货运销售代理人诚信管理制度，对收到的航空货运销售代理人不良行为信息结合其资质进行管理。具体结构如下图所示：

　　3、信息管理，明确了信息报送的主体、信息报送的时限、信息报送的内容，以及违规信息的定义与数据统计的单位。要求安检机构每年定期向局方报送货运安检设施设备、安检人员、全年查获各类物品的数据。要求公共运输企业、民用机场和航空货物运输地面代理企业每月定期向局方报送违规信息，包括：伪报、夹带违禁品、危险品和限制运输物品和伪造、变造航空运输文件及其证明文件等，同时抄送相关单位。要求公共航空运输企业对违规的航空货运销售代理人、航空货物托运人定期进行违约处理并上报处理情况。具体结构如下图所示：

　　（二）8个工作制度。即是背景调查、教育培训、人员备案、品名申报、货物收运、安全检查、安保评估、监督管理。具体结构如下图所示：

　　1、背景调查，一是明确了背景调查根据“谁用人谁负责”的原则，民航企业单位按照《民用航空背景调查规定》对所属工作人员进行背景调查。二是强调了航空货运销售代理人建立背景调查工作制度和程序，对从事航空货物运输的人员进行背景调查，其背景调查需符合《民用航空背景调查规定》第九条的要求。建立完善的背景调查材料档案，保证背景调查材料真实、有效。

　　2、教育培训，一是明确了民航企业单位按照《国家民用航空安全保卫培训方案》对所属工作人员进行培训，强调了航空货物安检人员专业培训要求。二是明确了中航协西南代表处负责航空货运销售代理人从事航空货物运输的人员培训工作，制定安保培训方案组织培训，建立培训人员档案，合格者颁发安保培训合格证书。2015至2017年，中航协西南代表处在西南地区组织了9期培训，共计培训了航空货运销售代理人1330名从业人员。

　　3、人员备案，加强了对航空货运销售代理人从事航空货物运输的人员在机场活动时的管理。一是明确了航空货运销售代理人将其从事航空货物运输的人员向所在地机场公安机关进行备案，规定了备案材料的内容。二是明确了机场公安机关根据人员备案情况，向具有安保培训合格证书的从事航空货物运输的人员，制作、发放《报检员人员信息登记卡》，实行计分管理。并将有关发放情况通报相关民航企业单位和中航协西南代表处。

　　4、品名申报，一是明确了航空货运销售代理人、航空货物托运人在交运航空货物时，如实申报品名，规范填写《民航西南地区航空货物安检申报清单》，并与航空货物托运书和航空货运单等保持一致。声明满足《中华人民共和国反恐怖主义法》等规定的安全要求。二是明确了航空货运销售代理人在接收航空快件时，要求快递企业提供落实“三个100%”制度的证明。在交运航空快件时，声明快递企业执行了“三个100%”制度，或提供相关证明。快递企业在交运航空快件时，提供落实“三个100%”制度的证明，并声明执行了“三个100%”制度。三是邮政企业在交运航空邮件时，提供航空邮包路单和航空邮件品名、数量清单及落实“三个100%”制度的证明，并声明执行了“三个100%”制度。

　　5、货物收运，一是结合法规和工作实际，统一操作标准，制定实施了《民航西南地区航空货物地面运输安保作业规范》，规范地面运输安保工作。二是明确了民航企业单位在收运时严把查验关，对报检员资质、航空运输文件、申报的品名进行认真查验，对未提供《报检员人员信息登记卡》的，提高安全核查标准，并书面告知安检机构采取从严安全检查。以及发现违规夹带、伪报品名运输违禁品、危险品和限制运输物品的处置要求。三是明确了同一机场有2个及以上货运单位的，民航企业单位实行退运的航空货物登记和互相通报制度，实现信息共享，防止二次闯关。

　　6、安全检查，一是结合法规和工作实际，统一了货物安全检查标准，制定实施了《民航西南地区航空货物运输安全检查作业规范》，规范货物安全检查工作。二是明确了安检机构在安检时对航空运输文件的查验要求，对未提供《报检员人员信息登记卡》的，应对其交运的航空货物实施从严安全检查。以及发现违规夹带、伪报品名运输违禁品、危险品和限制运输物品报告程序和处置要求。三是建立了安检机构信息共享工作机制，持续补充完善、定期发布查获物品案（事）例。

　　7、安保评估，建立起基于威胁评估的风险管理的航空货物运输安保评估机制，结合诚信管理，实施动态调整，应对外部威胁和消除内部风险。一是结合工作实际，统一标准，制定实施了《民航西南地区航空货物运输安保评估程序》，规范工作。二是明确了参与安保评估的单位既有行业内民航企业单位、机场公安机关、中航协西南代表处等，又有地方政府综治、禁毒、物流、邮政、森林公安等单位，通过安保评估建立起信息通报和联合惩戒工作机制，整合资源，形成综合治理格局，有效消除边界管理盲区，实现无缝对接，切实增强管控能力，加大违法违规打击力度。三是明确了局方通过安保评估决定对航空货运销售代理人、航空货物托运人实施从严安全检查后，民航企业单位应当按照有关决定执行。为保证决定的执行效果，局方将与机场公安机关建立联合监察工作机制，对决定执行情况进行现场监督检查。

　　8、监督管理，一是明确了局方在开展日常行政检查时，结合安保评估的结果，适时开展专项行政检查工作。二是建立货运单位空防安全保障能力评估工作制度，明确了评估的形式、内容和频次，制定了《民航西南地区航空货物运输空防安全保障能力评估单》。三是明确了民航企业单位开展本单位航空货物运输安保检查工作要求。通过检查和评估，充分保证管理工作要求落地，检验民航企业单位按章作业的能力和水平，确保规章的有效性。四是明确了机场公安机关严打工作要求。2017年，全区机场公安机关查处航空货运违法违规案件142起，处罚135起，移交邮政管理局、森林公安7起，罚款28.49万元。

　　四、西南地区货运监管措施成效与后续工作安排

　　自上述制度、措施实施以来，西南地区航空货运取得了显著的效果，基本构建起综合管理体系，对内，实现了民航行业政府、行业协会、机场公安机关、民航企业单位共同承担安全责任，各司其职，依法管理、诚信经营，进一步提升了安全责任意识，从“人、机、法、环”等方面加大了对航空安保的投入，强化了从业人员的法律规章意识，改善了运行环境，切实提高了保障能力。对外，划清了上游企业和行政管理部门安全责任边界，建立了联合惩戒工作机制，实现了行业间有效管理，真正做到了全方位的综合治理。近年来，民航西南地区航空货运安全态势总体平稳。

　　据统计，2013年至2014年，查出违规交运物品随货物运输总量增加而逐年递减，同比下降3.5%左右。2015年查处谎报、瞒报危险品2173起，邮件、快件违规交运6839起，2016年查处谎报、瞒报危险品1316起，邮件、快件违规交运6113起，同比分别下降39.44%，10.62%。

　　随着民航 “十三五”规划的实施，航空货运将成为西南地区民航发展的重要内容，困难与挑战长期存在，各类新问题、新风险仍会层出不穷。我们将不忘初心，与时俱进，勇挑重担，因势利导，以“三基工作”和“六严工作”为导向，持续夯实航空货运安保工作基础，以管理办法为核心，进一步健全完善工作机制，抓好法律规章落实、抓好运行标准统一、抓好安全链条牢固、抓好风险研判应对、抓好诚信经营秩序、抓好新技术推广运用等，深入推进“平安货运”建设。重点做好以下工作：

　　（一）继续完善货运链全过程的监管，以大数据应用为手段，对内加强行业内的监督管理，对外加强与地方政府、其他行业管理部门的信息反馈和沟通协作，充分发挥联合惩戒工作机制作用。

　　（二）进一步做好新设备、新技术的运用和安全检查程序的优化，持续提升安全检查的效能。

　　（三）促进航空货运信息共享平台规划建设，以大数据应用为手段，进行数据统计、分析、处理，逐步构建起诚信管理数据库和安保培训案（事）例库；

　　（四）加强威胁评估和风险管理，充分发挥航空货运安保评估作用，加大对高风险货物的重点监管和国际转运、过站货物的有效管理等。

　　空防安全关系国家安全、社会安全，在航空货运工作中我们必须严阵以待，深化“六严”工作，完善系统管理，确保各项安保措施落地见效。发展是要务，安全是基础，民航的发展不仅仅追求“量”的发展，更需要“质”的飞跃，“量”“质”并进才是民航发展的主题。刀不磨，不见其锋，剑不试，不知其利，我们要以制度为刀，以管理为剑，不断夯实安全基础，增强监管效能，提升发展品质，促进航空货运持续健康发展，共建“平安民航”，实现民航强国梦。

　　（编辑：黄玉冰）