“六严”工作要求的性质

民航局公安局“六严”工作办公室政策研究小组

  【摘要】2015年民航局公安局针对民航安全保卫工作提出了“六严”工作要求,并将之作为民航公安、安检、货运、空保、监管和内防工作的重要工作指针。在性质上,“六严”工作要求作为一种指导规则,以其灵活性和缓和性,决定了其区别于国家制定法的特性,但在功能上,其作为一定历史时期和环境条件下公共权威制定的用于解决公共问题的方案,符合公共政策的基本特征,应将其作为一种公共政策,以发挥其在民航安全保卫工作中的规范功能。

  【关键词】“六严”工作要求;公共政策;空防安全;性质

  何谓公共政策?何谓空防公共政策?关于这一问题,如同理论上对“法”的定义一般,“一个逻辑严谨,以明确完整要素构成概念的法律定义,就这些最后提到的概念而言,是不可能存在的。人们只能够大略精确地说明,什么是我们所理解的法律,而且在此,这也全然取决于人们观察法律的观点。”[1]而关于公共政策以及作为其子概念的空防公共政策亦如是,“公共政策作为一种理解政治变化的途径,其定义几乎与存在的公共政策问题一样多。”[2]在理论上,意图对空防公共政策的内涵进行定义只能是徒劳的,但是,立足于空防公共政策的特征,对其性质进行规定和把握则是可能的。我们认为,“六严”工作要求即属于区别于国家制定法的,不以法律为表现形式、不以法律后果为手段特征的,用于防控危害空防安全行为的空防公共政策。理由在于:

  一、“六严”工作要求具备公共政策的基本特征

  有论者指出,公共政策因为必须而且只能用于解决的公共问题的“公共”,其制定者作为不同于执政党等组织的公共权威(广义而合法的政府)之“公共”,从而有别于“非公共”的政策。公共政策表现为“为”或“不为”的法律和合法的命令、方案等规范,它必须是在一定的历史环境条件下可以被执行的。[3]显然,“六严”工作要求完整对应了理论上对公共政策基本特征的描述,其正是在我国民航行业安全及反恐维稳形势大背景下,为切实提升从人员物品安检、社会面治安防控、空中安全保卫、空防安全监管到企事业单位内部安全防范等方面的安全水平,由相应的行政主管部门也即民航局公安局提出的当前及今后一个时期民航安保工作的方向和重点。

  其一,“六严”工作要求是用于解决公共问题的。詹姆斯?安德森认为,所谓公共问题,是与那些“影响有限,只涉及到一个或少数几个人的”私人问题相对的、“影响广(包括对不直接相关的人有影响)的问题”。[4]易言之,当一种规范形式所作用的空间已经从私人领域上升到不特定或多数人的领域范畴时,其在性质上就已经具备了公共属性,其所关注的问题也从个人利益扩张到公共利益层面。虽然关于何谓公共利益亦属难以精确定义和表达的概念,但可以确定的是,但凡进入到该领域的问题,都是国家职能机构应当通过其职能活动介入或干预的部分。因为国家是公共利益的联合体,作为公共利益主体的市(公)民社会则是支配国家的道德人格。[5]因此,受国家委托,政府当然的职能目标“就是服务和增进公共利益”。[6]公共政策也就据此成为国家实施公共管理的基本手段。民航作为公共运输行业,机场、航空器作为公共场所,发生在该空间范围内的与国家、社会、他人利益相关的事项,往往都与公共利益密切相关,而为了增进在这一公共场所的利益相关人的整体福利,国家在包括安全在内的事项内,都需要设定必要的行为规范,以避免大部分人的利益因为小部分人的行为受损。而以空防工作为政策内容的“六严”工作要求所着眼的正是“安全”这一公众高度关注的公共目标,并重点解决了不敢管、不能管、不想管和管不好、管不了、管不住等一系列的问题。如在空中安全保卫工作范畴,公共航空运输企业由于受困于航空安全员案(事)件处置权的权源等问题的影响,加之为服务大于安全的思维以及运行成本等诸多因素的作用,使得航空安全员对于机上扰序行为往往是睁一只眼闭一只眼,导致在空中该管的没能管起来,以至于在一段时间机上扰序行为频发并呈明显的上升趋势。典型的如违规开启应急舱门的行为,在一段时间持续的从轻处罚或不予处罚过后,2015年该类行为甚至呈现出爆发式增长,并最终影响了公共航空运输企业的运营与效益。而在“六严”工作要求“空中要严控”部分关于“严格执行空中执勤程序”的规范下,近三年来,航空安全员从幕后走向台前,从不敢管、不能管、不想管开始转为主动出击,坚决依法制止各类扰序行为,行业内违规开启应急舱门行为明显下降,既确保了公共航空运输企业的运营效率,更保障了航空器及其所载人员的生命和财产安全。

  其二,“六严”工作要求是由公共权威制定的。定性公共政策,必须体现它的制定者,一个基本的判断是,只有公共权威制定的政策,才是公共政策,而这里的公共权威,主要是指政府。公共政策(Public Policy),顾名思义,就是基于公共权力而对公共利益所进行的分配和调整,而要实现公共利益,就需要借助公共权威以形成统一意志和利益要求,并借助公共权威的力量,以公开、明确、一致的程序或规则,才能有效地克服组织良好或力量强大的利益主体或集团的影响,使各种分散的、不系统的、相互制约、甚至利益冲突的利益关系和要求得到调节、归纳和综合,并趋于一致。[7] “六严”工作要求的出台,恰恰是代表国家空防安全工作最权威的主体民航局公安局对该项工作的整体部署与安排,其协调的不仅仅是内部的包括民航各地区管理局,各运输(通用)航空公司,各服务保障公司,各机场公司,各机场公安局(分局),空警各支、大队,各安检站等利益相关人,还包括外部的旅客、普通社会公众等具体参与到民航运输活动或借助各种方式与民航运输活动发生关联的对象。

  其三,“六严”工作要求表现为一种“为”或“不为”的命令、方案等规范。规范意味着“应当”,这是公共政策规范性的核心含义。其所描述的是这样一种状态:“行为人P在面临行动选择时,既有基于其自身偏好或者个人自利性(self-interest)的判断A,也有基于区别于自身偏好或自利判断之外的行动理由所导致的行动要求B,此时他受到行动理由的拘束,以B的方式行使,而没有遵从A的指引……这些条件说明:一旦行为人搁置自身的偏好或自利判断,转而依赖于其他标准做出特定的行动,那么他的行为就拥有了‘应当’的性质;与此同时,我们还可以将这种行动叫做‘规范性的行动’。”[8]这意味着包括公共政策在内的规范形式含有一种允许、命令、禁止或调整人的行为与行动的概括性声明或指令,[9]它能够要求它所指向的人执行命令所要求做的事情。因为发出这个命令的命令人是“被授权”(authorized)的主体,他的意志表示本身基于授权而具有了约束力,即使事实上他没有任何优越的权力,并且这种表示也不具有绝对必要的形式,亦是如此。[10] “六严”工作要求作为公共政策,既不具备国家制定法的形式,也不具有国家制定法的效力,但却能在政策空间也即空防工作中发挥其作为规范的机能。对照“六严”工作要求的具体内容,我们会发现,其所对应的每一项内容都是作为权威主体的民航局公安局对空防工作所发出的命令,这些命令所对应的即是政策执行者所应当“为”或“不为”的具体内容。如在“货运要严治”中的“严格安保条件审查”中,“六严”工作要求就明确发出了两项“不为”和一项“为”的命令,分别是对航空货运销售代理企业安保条件不符合的,中航协应坚决不予认证;对拟合作的航空货运销售代理企业安保条件审核不符合的,航空公司应坚决不予雇佣;对辖区航空货运销售代理企业对其从业人员背景调查的监督管理不符合的,机场公安机关应坚决采取措施。由此,也就以政令的形式,对相应主体的货运安保条件审查活动形成了约束效果,此即一种规范的意义上的命令。

  其四,“六严”工作要求是在一定历史时期和环境条件下形成的。安德森认为,政策问题可以被定义为某种条件或环境,这种条件和环境引起一部分人的需要或不满足,从而为此寻求援助或补偿。[11]公共政策与环境条件之间存在着内在的、必然的逻辑关系。因此,公共政策的制定过程,是根植于一定的政治、经济、文化、法律、宗教、体制、技术、时间、信息等环境条件,决定是否解决一定公共问题的主观表达过程。[12]近年来,我国民航业在创造安全历史的同时,[13]也正面临着局部地区仍处于暴力恐怖活动活跃期;社会矛盾、利益诉求交织叠加;系统内部传统利益格局的深刻变化的大形势、大背景。多方面压力共同作用下,为了贯彻习近平总书记关于要盯紧盯住民航安全重要指示精神,践行民航局持续安全理念,需要行业、系统以如履薄冰、如临深渊的状态去履行好安全工作职能,需要我们以“严”的姿态,实现“防在地面、胜在空中”安保工作目标。

  二、“六严”工作要求具备区别于空防立法的个性特征

  将政策纳入到空防工作中并非民航业界的创新,而是整个社会治理实践的常态。博登海默就曾以“纳什维尔,C. &. 圣·L.里诉布朗宁”(Nashville, C.&. St. L. Ry. V. Browning)一案为例论证了公共政策在没有占支配地位的先例的支持下能够发挥裁判案件的独立渊源的作用。并明确指出,这里的公共政策就是尚未被整合进法律之中的政府政策和惯例。[14]理论上,“六严”工作要求作为一项空防公共政策,属于非正式的法源,相较于国家制定的空防立法,既有共性,更有个性。

  就共性层面而言,空防公共政策与国家制定法在以下方面具备一致性:

  第一,空防公共政策具有公共属性,体现了公意。空防公共政策并非一种随意的表态,它的内容必然需要服从和服务于国家公共权力和政治系统的意志、利益、任务和目标,它的功能就是国家进行空防安全管理、维护空防安全、协调各职责相对方权利义务、确保空防形势长治久安的基本手段,它的公共属性就表现在它是立足于整个民航空防工作的健康发展,从社会上绝大多数人的共同利益出发来制定和实施的各种方略。“六严”工作要求即是立足于当前依然严峻的空防形势,从回应旅客、行业乃至普通社会公众对民航空防安全的需求和期待的角度,立足于民航局公安局的职责、权限所做的政策设计。

  第二,空防公共政策具有规范性。如前所述,空防公共政策是一种命令,且是经由国家授权的合法主体依照合法的程序发布的命令,这种命令在意旨上与法律的基本规定是一致的,在内容上则是与法律的明文规定的精神内核相符合的,同时,空防公共政策的运用又可以引导、调节好国家制定法相关条文的解释结论,以更好的实现政策目标。“六严”工作要求实际上就是民航局公安局立足于自身管理职责为行业履行空防安全工作职责下达的命令,这些命令的内容与既有法律的规定首先是一致的,比如对民航公安机关提出要“严肃查处违法犯罪案件”,就是对民航公安机关职责的重申和强调,但这种重申和强调又不是对既有规定的简单复述,它又同时表达了民航局公安局的倾向性态度,如提出要依法“从严、从重、从快”处理违法犯罪行为,用好用足法律依据,按照法律法规高限惩处,将执法必严、违法必究作为常态,坚决维护法律严肃性,这里表达的最明显的倾向即是在法定自由裁量权限范围内,要求机场公安机关从严、从重打击、处置违法犯罪行为的倾向。

  就个性层面而言,空防公共政策则在以下方面展示出其区别于国家制定法的特征:

  第一,空防公共政策是一种指导规则而非裁判规则。“六严”工作要求是以“通知”的形式下发的,其内容和形式相较于法律、法规、规章乃至于管理文件,是有区别的。我们会发现,整个“六严”工作要求所提出的工作要求在内容上多为原则性的指示,并以其所蕴含的对危害空防安全的外部违法犯罪行为和内部违规违纪行为的宏观预防、控制和惩治的价值取向来影响空防工作的开展,其中既没有如法律这类裁判规则一般以具体的行为、后果、处罚等为内容的行为规范,民航公安机关也不能仅仅根据“六严”来完成对危害空防安全行为的认定和处罚。作为一种指导规则,空防公共政策不会局限于现行或过去的法律条文本身,也不会仅仅针对某一类的具体违法犯罪类型做出应对,而是以其特定的方式来对整个空防工作资源进行配置,并借助于这种配置将民航局公安局的意志具体表达为希望、鼓励或要求各职能部门、从业人员做什么、怎么做,从而确立了权威意志所主张的行为模式,为全行业预防、控制危害空防安全行为提供了基本的指导和行为依据。

  第二,空防公共政策的制定主体并非立法机关。民航局公安局出台的“六严”工作要求代表了国家意志,但并不意味着民航局公安局正在从事一项立法活动。显然,民航局公安局并非享有立法权的主体,但其作为代表国家专门从事空防安全工作的权力机关和公共机构,其本身就是政策制定的主导者,享有制定政策的国家授权,同时,其所制定的政策与法律在形式上、内容上乃至功能上也都必然存在明显的区别。如“六严”公共政策在“空中要严控”工作要求中提出,“要针对机上纵火、爆炸物威胁、冲击驾驶舱以及擅自开舱门等空中突发事件制定预案和职责分工,确保应急处置全员参与、协同配合”,与作为立法的《民用航空安全保卫条例》在表述和内容上就存在明显区别,表现在《民用航空安全保卫条例》的侧重在于设置禁止性规范,明确了上述行为的违法性质并指明了其法律后果;而“六严”公共政策则侧重于机组的工作预案、职责分工和协同配合,也即是在行为定性之外对机组工作职责所做之要求,并不涉及行为定性与法律后果等立法层面的内容。

  第三,空防公共政策的强制性更为缓和。相较于法律以国家强制力为保障,空防公共政策的真正落实,从根本上讲,依靠的是政策执行者的自觉。当然,作为国家权力机关依法颁发的政策,其强制性还表现为两个层次的内容:一方面,对政策对象所具有的心理上的强制力;另一方面,对于违背政策的行为,虽然不会直接受到国家强制力的制裁或否定性的反应,但是,仍然存在公共权威也即民航局公安局依法通过职权进行否定性反应的可能,如行政约谈即是适例。换言之,空防公共政策的强制属性在一定程度上是借助于法律上的强制性内容实现的,譬如机上纵火行为,其所对应的否定性法律后果即是刑法第114条和第115条的规定,而非“六严”工作要求本身。当然,除了借助法律调用国家强制力量以实现政策的强制效果外,空防公共政策还可以借助诸如宣传教育等方式,使“六严”工作要求作为一种理念或思维方式根植于政策实施者乃至政策对象的内心,而若就其所采用的诸如教育、调控等非制裁性的反应方式来看,空防公共政策的强制属性确实较法律要柔和许多。

  第四,空防公共政策具有较强的灵活性。政策是柔性的。正如经济学中认为的任何损害别人的谋略不是真正有效的谋略一样,任何强调刚性的政策也都不是有效的政策。[15]必须承认,国家制定法包括《民用航空法》、《民用航空安全保卫条例》以及《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》等都是刚性的,这种刚性一方面表现在其内容当中,一方面又体现在其所具有的稳定性上。因为作为法律,这些规范形式的稳定与否直接与国民的预测可能性、行为疆域等重要内容相关。而空防公共政策就其自身形式而言,不论是其确立、变动还是调整、废止,一般都不需要经过太过严格的程序,也不需要耗费太多的资源。在特定的情况下,空防公共政策甚至可能由于社会公共权威的认识和意愿而不断调整、反复变化。[16]正是因为空防公共政策所具之灵活特性,也有效的弥合了国家制定法稳定性有余而灵活性不足的缺陷。

  注释:

  [1][德] 阿图尔·考夫曼 著:《法律哲学(第二版)》,刘幸义 等 译,法律出版社2011年版,第157页。

  [2][美] 拉雷·N·格斯顿 著:《公共政策的制定——程序和原理》,朱子文 译,重庆出版社2001年版,第3页。

  [3]卢坤建:《公共政策释义》,载《中山大学学报(社会科学版)》,2001年第4期。

  [4][美] 詹姆斯·安德森 著:《公共决策》,唐亮 译,华夏出版社1990年版,第66-67页。

  [5]Hanrahan John Q, Government by Contract, New York, Nor ton & Company, 1983, P.12.

  [6][美] 詹姆斯·安德森 著:《公共决策》,唐亮 译,华夏出版社1990年版,第222页。

  [7]卢坤建:《公共政策释义》,载《中山大学学报(社会科学版)》,2001年第4期。

  [8]陈景辉:《道德善、理性化与法的规范性——以哈特理论为中心的反省》,载《法律科学(西北政法大学学报)》2012年第4期。

  [9][美] E·博登海默 著:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来 译,中国政法大学出版社2004年版,第246-247页。

  [10][奥] 凯尔森 著:《法与国家的一般理论》,沈宗灵 译,商务印书馆2013年版,第66页。

  [11][美] 詹姆斯·安德森 著:《公共决策》,唐亮 译,华夏出版社1990年版,第3页。

  [12]卢坤建:《公共政策释义》,载《中山大学学报(社会科学版)》,2001年第4期。

  [13]截止2017年5月14日,我国民航实现运输航空安全飞行80个月、5000万小时,创造了我国民航历史上最好的安全纪录,也高于世界民航平均水平。总体来看,中国民航近十年的安全水平高于世界民航同期平均安全水平11倍。

  [14][美] E·博登海默 著:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来 译,中国政法大学出版社2004年版,第486-487页。

  [15]孙万怀 著:《在制度和秩序的边界——刑事政策的一般理论》,北京大学出版社2008年版,第7页。

  [16]侯宏林 著:《刑事政策的价值分析》,中国政法大学出版社2005年版,第110页。

  (编辑:黄玉冰) 

  


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