冯正霖:破除制度性障碍 释放发展活力
打好通用航空高质量发展攻坚战

  自2015年以来,民航局每年召开通用航空领导小组会议,已经成了工作惯例。在全年和半年民航工作会议对通航工作作出部署的基础上,还要坚持这种工作机制,充分体现民航局党组对通航工作的高度重视。召开领导小组会议的目的,是紧紧围绕贯彻落实国务院办公厅《关于促进通用航空业发展的指导意见》,回顾一年来的工作情况,分析新形势、新变化,特别是对下一阶段工作提出更具体的要求。去年第三次领导小组会议上,我把通航发展面临的形势归纳为十六个字“大势向好、路径曲折、热度上升、飞得不多”。从今年通航发展的态势看,我国通航发展取得了新成效、新突破,但一些深层次的问题依然还没有得到解决,需要深刻认识通航发展的阶段性特征,坚持改革创新,狠抓薄弱环节,促进通航发展再上新台阶。

  一、坚持改革创新,通航发展取得显著成效

  我们坚持新发展理念,理清思路、明确方向、勾画重点、选对路径,特别是大刀阔斧推动“放管服”,着力在改善内外部政策环境上下功夫,各项任务取得明显进展。行业内外对民航局促进通航发展所做的工作给予积极评价。大家一致认为,近年来,民航局对通用航空工作的重视程度前所未有,推动通航工作的措施力度前所未有,出台促进通航发展的政策数量和密集程度前所未有,通航发展的成效前所未有。

  (一)试点工作取得突破性进展

  全面启动通航试点,以点带面推动全局工作,是第二次领导小组会议作出的部署。为了探索通航快速、高效、安全地“飞起来”的有效途径,对试点内容、主体、地区均不设限。自去年2月以来,先后批复6个地区9项试点,覆盖二十余省份。两年来,局领导亲自推动,管理局扎实推进,领导小组办公室精心组织,各业务司局鼎力配合。在大家的共同努力下,试点创新工作成效显著。一是培育企业“自律”的安全文化。建立自查自改自报安全管理体系,引导企业从“他律”向“自律”转变。二是拓展无人机应用领域。在赣州、陕西开展无人机物流配送试点,坚持包容审慎监管,探索符合无人机特点的差异化运行标准和监管模式,为无人机在通航领域的应用提供了土壤。顺丰在赣州试点取得了经营许可与运行许可双证合一的“运营许可证”。京东在陕西试点进展也非常顺利,截至6月底,已完成常态化飞行11787架次、飞行6.9万公里、3709小时,配送7.3万单快件订单,货物重量69.4吨,实现安全运行“零差错”。三是经营许可与运行许可联合审定。通过减少参与部门、优化审批流程、简化审批材料,大幅压缩通航企业开办时间,降低开办成本,以前申办一家通航企业,至少需要半年时间,135部企业筹办1~2年也是常有的事。现在可以压缩到20天以内,最短的已经压缩到12天。同时,也为修改《民航法》实现“双证合一”提供了依据。

  (二)专项督查工作猛药去疴

  为改变通航企业长期反映的“过度监管”问题,民航局于去年第4季度派出3个督查组开展全覆盖专项督查,发现涉及法规不适用、标准不统一、监管不规范等方面182个问题,今年2月份安全运行形势分析会确定增加5个新问题,形成187个问题的督查清单。这次专项督查,一是充分暴露了问题的严重性。以前常常认为,行业内阻碍通航发展的都是小问题,特别是与低空空域不开放相比算不了什么。通过督查,这些司空见惯的问题集中暴露出来,几乎遍布企业运营的所有环节,让人触目惊心,也充分认识到,解决“过度监管”问题迫在眉睫。二是统一了对重点问题的认识。以前我们对通航监管存在的问题若明若暗,缺乏系统性认识,没有重点。通过对督查问题“拉网式”的梳理、分类和统计,认识到关键在于运行和保障环节,进而能够精准地找到整改发力点。三是加大了整改力度。为督促问题整改,我们制成“问题清单鱼刺图”,悬挂在民航局行政审批大厅的门口,按季度更新,主动接受监督,让社会各界切实感受到民航局促进通航发展的信心和决心。各司局在督查整改阶段认识深刻、行动迅速,截至6月底,整改完成率达到85.6%,得到了行业和社会的充分认可。

  (三)深化改革为通航发展注入新动力

  为深化通航改革,加大“放管服”力度,我们结合民航工作会上代表提出的问题,更新《提升通用航空服务能力工作方案》。坚持双月督办,以“钉钉子”精神狠抓各项任务落实,各司局先后出台近70份政策文件。一是大力“放权”。修改《民航法》,取消通航经营许可前置审批,改为先照后证,为企业准入提供便利;取消通航短途运输必须以包机形式经营、不得公开售票的限制,为企业培育和拓展市场创造条件;取消通用机场建设行业审批,大幅降低通用机场颁证条件;取消部分航空器适航挂签要求,简化航空器年检要求,维修人员配备由企业自行决定,减少备案和批准环节;取消对航空器设计小改的审批管理,取消经营性通航飞行活动油料适航审批,改为备案制。二是改进“管理”。出台运输机场集中密集停放公务机政策,有效缓解机位紧张问题;出台通用航空安保规则,解决通航安保要求过高和通航人员、物品出入运输机场不顺畅问题;出台无人机经营许可管理办法,准入门槛低、申请程序简单,做到“一次不用跑,全程无纸化”,平均在线颁证时间仅用8.9天。三是用心“服务”。合并受理特殊飞行任务与飞行计划申请,减少审批环节;建设通航飞行计划管理平台,实现网上“阳光审批”;建立私人飞行计划报送渠道,提供7×24小时服务;增加通航维修人员考试专场和重点保障考点,解决考试资源供给不足问题;建立应急救援飞行计划绿色通道,简化急救飞行审批;在黑龙江、云南等通航飞行量大的地区设立飞行人员体检服务站,提供方便快捷的体检鉴定服务。

  (四)携手各方汇聚通航发展合力

  与相关部委、军方、地方政府和有关企业积极沟通,汇聚共识,整合资源,形成合力。一是配合有关部委开展试点示范。配合发改委等四部委推动通用航空示范推广项目,在全国范围内遴选短途运输、航空旅游和体育运动飞行产业示范地区;与卫健委联合筹划航空医疗救护试点,已完成首批运营企业和医疗机构遴选。二是落实军民融合战略。我们紧紧抓住国家实施军民融合发展战略的有利契机,拟开展“大众娱乐飞行试点”,以军队退役飞行员为教员,实现军民航专业人才资源互通;研究军民合用机场现役军航管制员申请民航执照,推动退役军航管制员从事民航空管相关工作;对接国家交战办,专项研究通航飞机开展军事运输投送能力建设课题;初步探讨依托通航企业技术资源优势,与军方联合培养军用飞行员。三是支持地方政府助推通航发展。我局积极配合地方需求,在政策、规划、技术和人力资源方面提供帮助。支持四川省低空空域协同管理改革试点工作、山西省发展通用航空产业示范、江西省发展通勤航空产业链、海南省打造“通航+旅游”特色产业、西藏建设通航应急救援基地等。四是整合企业优势资源。同中电科签订战略合作协议,在顶层规划、科技创新、成果转化、装备研制、技术交流和人才培养方面加强合作,共同促进通航发展。与中船工业开展交流,从全链条系统保障视角研究通航运行服务的解决方案。借助大型企业的技术、产品和运营优势,促进通航发展。

  (五)通航改革创新政策效果显著

  今年上半年,通航发展各项指标向好,前期的政策效果已经开始显现。一是通用机场增量可观。1月~6月,93座通用机场获得颁证,是历年颁证总和的1.2倍。目前,已颁证可保障通航起降的机场达到404个(含运输机场231个)。二是净增118架通用航空器,在册飞机达到2415架,同比增长9.5%;实名登记的各类无人机达到23万架。三是运营企业增速迅猛。新增通航企业39家,总数达到392家。值得一提的是,6月1日实施无人机经营许可以来,截至7月25日,已有2543家企业在线获得经营许可证。四是飞行量涨幅明显。截至6月底,已完成飞行43万小时,同比增长14.7%。

  二、认真研判形势,把握通航发展的阶段性新特征

  根据党的十九大做出的战略部署,综合分析通用航空发展的状况、有利条件和各种困难,目前通用航空发展的形势可以概括为四句话:放管服力度加大,政策引导效果显著,制度性障碍还需破除,发展活力还需释放。所谓“放管服力度加大”,就是对通用航空发展始终强调解放思想,降低制度交易性成本,激发了市场活力和社会创造力,这一点全行业、全社会有目共睹。正是通过深化改革,加大“放管服”工作力度,推动实施通航试点、专项督查整改等各项政策,通航发展取得了显著成效,各项指标持续向好,整体呈现出“热起来、飞起来”的良好态势。可以说,“政策引导效果显著”。一年来,我们坚持“放管结合、以放为主、分类管理”的