作者：中國民用航空飛行學院 鐘凱　

　　一、案情介紹

　　關鍵詞：

　　揚言實施爆炸；公共秩序；治安違法。

　　案情概述：

　　2015年2月4日，郭某某因個人護照丟失，為發泄對機場服務的不滿，撥打110報警電話並數次向機場工作人員揚言要在機場實施爆炸行為，擾亂機場秩序。

　　案發經過：

　　2015年2月4日，郭某某擬搭乘XX航空公司XXXX航班前往澳門，在XX國際機場3號航廈辦理完值機手續後，於安檢時發現本人護照遺失，遂使用身份證通過安檢前往登機口。郭某某在登機口安頓好同行人員後，回到3號航廈2層C出口行李提取廳附近，請求機場工作人員通過機場廣播協助找尋其護照，在機場工作人員告知其不能通過機場廣播而僅能通過撿拾物電話找尋護照後，其開始出現不滿情緒，並向到達隔離區與行李提取廳之間的防回流閘門附近的另一名機場工作人員聲稱“我要炸機場”，在未獲該工作人員回應後，郭某某開始撥打110報警電話，並意圖通過威脅警察來幫其找尋護照。15時36分，郭某某撥通110報警電話，稱“我護照在機場丟了沒人管，我要炸機場你們管不管？” 在通話期間，其再次向機場工作人員聲稱“我要炸機場，就半個小時，你説怎麼辦？”隨後民警根據郭某某電話中提供的資訊在C出口內45、46號轉盤附近將其抓獲並口頭傳喚至派出所接受進一步訊問。2015年2月4日，因擾亂公共場所秩序，XX國際機場公安分局對郭某某予以了行政拘留7日的處罰。經核實，當日，郭某某的護照已被他人撿拾並送往了3號航廈失物招領處。

　　適用處罰：

　　公安機關認為，郭某某在機場向民警和機場工作人員數次揚言要在機場實施爆炸行為，足以擾亂公共秩序，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第25條第（三）項之規定，應給予郭某某行政拘留7日的處罰。

　　相關法律條文：

　　《中華人民共和國治安管理處罰法》第25條 有下列行為之一的，處五日以上十日以下拘留，可以並處五百元以下罰款；情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款：

　　（一）散佈謠言，謊報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的；

　　（二）投放虛假的爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質或者傳染病病原體等危險物質擾亂公共秩序的；

　　（三）揚言實施放火、爆炸、投放危險物質擾亂公共秩序的。

　　二、違法責任分析

　　揚言實施爆炸擾亂公共秩序的行為規定在我國《治安管理處罰法》第25條第（三）項，同時，在我國《刑法》第293條尋釁滋事罪中也有類似規定，該條第1款第（四）項規定，在公共場所起鬨鬧事，造成公共場所秩序嚴重混亂，破壞社會秩序的，處五年以下有期徒刑、拘役或者管制。顯然，從宏觀上説，揚言實施爆炸擾亂公共秩序的行為在治安違法與刑事犯罪的界限上，是以是否造成公共場所秩序嚴重混亂為關鍵區分標準的，具備該結果要素的，一般應以尋釁滋事罪定罪處罰，不具備該要素的，則應以治安違法行為定性處罰。這裡先就揚言實施爆炸擾亂公共秩序的行為的認定展開分析：

　　（一）客體

　　揚言實施爆炸擾亂公共秩序的行為規定在《治安管理處罰法》第三章第一節“擾亂公共秩序的行為和處罰”中，其所對應的保護客體為公共秩序。關於公共秩序，通説認為，是指社會公共生活依據共同生活規則而有條不紊進行的狀態，既包括公共場所的秩序，也包括非公共場所人們遵守公共生活規則所形成的秩序，主要包括生産秩序、生活秩序、交通秩序和公共場所秩序等。[1]在行政法學科中類似的觀點亦認為，公共秩序是指人們在長期社會生活中約定俗成的一種規矩、習俗。它可以通過法律、法規和公共生活準則、道德規範來調整，包括各類國家機關、企事業單位的工作、生産、經營、教學科研、醫療衛生、公共活動等秩序；包括在公共交通工具上的秩序，人們生活環境中的秩序，以及其他一些在公共場合中公共生活準則等。[2]顯然，機場作為專供旅客搭乘民用航空器以及供民用航空器起降、滑行和停放的公共區域，在這一場所揚言實施爆炸行為必然會對機場的正常運營秩序造成影響，從而破壞機場安靜、穩定與正常的狀態，導致機場的生産、運營以及旅客的出行都受到嚴重影響，使公眾感到精神恐慌，運營處於無序或失序狀態，應當依法予以懲處。

　　與此同時，我們也會發現，公共秩序是一個非常龐雜的概念，似乎只要進入了公共領域的事物都存在一個套用公共秩序的問題，譬如，從宏觀上，我們可以將法律秩序、環境秩序、公共安全秩序等也解釋為公共秩序；從微觀上講，公共場所秩序、民用機場運營秩序、特種器材生産秩序、機場無線電管理秩序等，也屬於公共秩序。那麼，就具體的揚言實施爆炸行為而言，其所侵害的客體也不應抽象的理解為公共秩序本身，因為法律包括治安管理處罰法所保護的只能是具體的法益，所有的公共法益或者是社會法益其實都只是個人法益的集合，是以個人法益為標準所做之推導，因此，在對揚言實施爆炸行為進行處罰時，有必要對這裡的公共秩序進行具化，以避免過於寬泛的理解導致處罰範圍的不合理。結合治安管理處罰法的相關規定和本案郭某某的行為，筆者認為，就揚言實施爆炸行為而言，其所侵害的客體應是不特定或者多數人在公共場所從事自由活動的安全與順利。

　　（二）客觀方面

　　作為擾亂公共秩序的典型行為方式的揚言實施爆炸行為，由於較嚴重地影響了社會的生産、工作和生活秩序，一直是公安機關依法查處違反治安管理行為的重點之一，尤其是近年來，國內頻繁出現各類揚言在機場或航空器上實施爆炸行為的違法犯罪行為，相關新聞也是屢見報端，如2010年王某編造、故意傳播虛假恐怖資訊罪案；[3] 2012年蒲某編造、故意傳播虛假恐怖資訊罪案等，[4]都是廣為關注的典型案例。就客觀方面而言，揚言實施爆炸擾亂公共秩序的行為包括以下幾個要素：

　　1、對“揚言實施爆炸”的認定

　　所謂揚言，是一種宣稱方式，既可以是口頭宣揚也可以是行為人通過一定的行為示意而表現的，一般具備以下特徵：

　　其一，擴散性。揚言實施爆炸行為的擴散性表現為一種蓋然性，由於行為人係在公共場所發佈該言論，使得該言論極易向公眾擴散並呈輻射狀遞進趨勢。因為該類言論具備大面積擴散的可能性，使得其可能造成的公共秩序混亂的後果較普通的治安違法行為更為嚴重，波及的範圍也更為廣泛，導致社會秩序處於一種極其不穩定的狀態之中，並易造成社會民眾的恐慌心理，影響公共場所的正常生産運營秩序。

　　其二，公然性。由於受法律的威懾功能影響，一般的違法犯罪行為的行為人都傾向於通過秘密的方式來實施犯罪，以爭取更多的逃避法律追究的僥倖機會。但揚言實施爆炸的行為卻具有典型的公然性特點，行為人的行為場所限定在車站、碼頭、民用航空站、運動場、公園、影劇院、展覽會、商場或者其他公共場所，其所散佈的言論由於是公開的，言論的受眾或接收者也是不特定的，故極易為多數人所知曉，並引發公共秩序的不安定狀態。

　　其三，攻擊性。揚言實施爆炸行為的內容一般具有攻擊性，行為人所散佈的言論係向公共場所投放危險物質，也即炸藥、雷管、黑火藥、航彈等能夠引起爆炸現象的危險品，或可燃氣體、燃油等在特定條件下可引起爆炸的物品。爆炸物的屬性決定了以引爆爆炸物為內容的言論必然會對社會公眾的心理以及公共場所的安全造成威脅，故而是具有攻擊性的言論。

　　2、對“公共場所”的認定

　　從概念上看，所謂公共場所，是指向不特定的社會公眾開放的，不特定的社會成員均可以進入進行社會活動的各種場所。主要包括廣場、車站、碼頭、民用航空站、商場、公園、影劇院、展覽會、運動場、游泳池、賓館飯店等公共區域。[5]由此觀之，除了機場以外，機場的附屬設施如停車場等區域，由於也具備公共屬性，也應認定為公共場所。國務院頒布的《公共場所衛生管理條例》對依法進行衛生監督的公共場所進行了分類列舉，可作為認定公共場所範圍的參考，根據該條例第2條的規定，公共場所包括以下7類28種：（一）賓館、飯館、旅店、招待所、車馬店、咖啡館、酒吧、茶座；（二）公共浴室、理髮店、美容店；（三）影劇院、錄影廳（室）、遊藝廳（室）、舞廳、音樂廳；（四）體育場（館）、游泳場（館）、公園；（五）展覽館、博物館、美術館、圖書館；（六）商場（店）、書店；（七）候診室、候車（機、船）室、公共交通工具。顯然，這一列舉是不完整的，在法學視野中可以被認定為公共場所的地域或區域應包括但不限于上述類型，故而，對公共場所的把握應更多的側重於其特徵，具備公共場所典型特徵的，一般應做該種認定：

　　其一，空間上的開放性。公共場所的公共屬性決定了其應該對社會公眾開放，公眾進出該場所不應有特別的限制，這也是公共場所區別於其他場所的一個重要特徵。其中，公益性的公共場所的開放性最為明顯，屬於純粹意義上的公共場所，公眾進入該場所不需要任何限制性的手續，亦不需要出示任何相關身份證明文件，如機場附設的停車場；與此相對，經營性的公共場所、單位內部的公共場所雖然具有一定的開放性，但一般會對進出該場所的人員設置一定的限制條件，如機場的候機樓等，這類場所可以被稱作不純粹的公共場所。相應的，停機坪等控制區域由於僅向特定的從業人員開放，不應屬於公共場所。

　　其二，用途上的公眾性。從功能上看，一切承載人的活動的場所之中的規劃、建設、區分出公共場所即是為了明確該場所的功能是為了社會公眾所用。[6]由此也就能將各類場所中的非公共場所劃分出來，如僅供航空公司工作人員使用的辦公大樓，雖就單位內部而言屬於公共場所，但就其社會屬性來説，不應認定為公共場所，社會公眾非受邀請也不能自由進出該類場所。

　　其三，人員的聚集性或流動性。公共場所是人群聚集的地方，對於在機場內揚言實施爆炸行為的行為人是否應當處罰，不應忽略人群的因素，否則就不可能具備給公眾造成恐慌等心理壓力的結果要素，也就不足以擾亂公共秩序。比如本案中的郭某某若是在關閉了的機場自言自語要炸毀機場的，就一般不應以治安違法行為定性處罰。

　　其四，人員的不特定性。公共場所的開放屬性決定了其流動性，這種流動性表現為進入該公共場所的人員是不特定的，人員成分也比較複雜多樣，社會成員進入該場所一般也不需要履行特別的限制性手續。

　　3、對“擾亂公共秩序”的判斷

　　從結果要素上審查，揚言實施爆炸行為作為典型的擾亂公共秩序的違法行為，應當達到足以擾亂公共秩序的程度要求。但亦如前文所言，區分揚言實施爆炸行為係違法或犯罪的關鍵標準就在於是否擾亂了公共秩序。那麼，對於違法與犯罪的界限又應如何把握呢？

　　在治安違法層面，所謂擾亂公共秩序是指以故意擾亂及破壞法律、法規所確立的公共生活準則和公共行為規範，尚不夠刑事處罰的行為。而在刑事犯罪層面，對公共秩序的擾亂則應附加以“嚴重”的程度性要求，也即行為在客觀上造成公眾嚴重的心理恐慌，致使生産、營業、教學、科研等活動和日常生活秩序混亂、中止或無法正常進行的情況。對這一結果要素，2013年9月最高人民法院《關於審理編造、故意傳播虛假恐怖資訊刑事案件適用法律若干問題的解釋》第2條中進行了詳盡的列舉，可為司法實務判斷違法與犯罪的界限提供參考：（一）致使機場、車站、碼頭、商場、影劇院、運動場館等人員密集場所秩序混亂，或者採取緊急疏散措施的；（二）影響航空器、列車、船舶等大型客運交通工具正常運作的；（三）致使國家機關、學校、醫院、廠礦企業等單位的工作、生産、經營、教學、科研等活動中斷的；（四）造成行政村或者社區居民生活秩序嚴重混亂的；（五）致使公安、武警、消防、衛生檢疫等職能部門採取緊急應對措施的；（六）其他嚴重擾亂社會秩序的。

　　結合本案郭某某的行為來看，其在揚言實施爆炸行為後所引發的公安民警到場將其抓獲的行為是否屬於該條第（五）項所謂的“採取緊急應對措施”呢？筆者對此持否定態度。所謂採取緊急措施，應是指行為人實施違法犯罪行為後，為防止産生更加嚴重的社會後果而採取的控制行動，比如啟動防火防爆或反恐應急預案、緊急疏散旅客、導致航班備降、返航、取消、中止，或機場被清空、安檢通道或登機口被迫關閉等結果。本案中公安機關的出警與抓捕行為並不屬於應對爆炸行為的緊急措施，而係在發現違法線索後啟動的正常抓捕活動，不涉及專門針對爆炸內容所採取的應對措施，故而不宜解釋為“採取緊急應對措施”。

　　（三）主體

　　揚言實施爆炸擾亂公共秩序的行為主體，只能是達到責任年齡，且具有治安責任能力的自然人，單位不能構成本類行為的主體。根據《治安管理處罰法》第12條之規定，揚言實施爆炸擾亂公共秩序行為主體應為14周歲以上且具有辨認和控制能力的自然人，其中，已滿14未滿18周歲的人實施該行為的，應當從輕或減輕處罰。對於未滿14周歲的自然人實施該行為的，不予處罰，但是應當責令其監護人嚴加管教；對於不能辨認或者不能控制自己行為的精神病人實施該行為的，不予處罰，但是應當責令其監護人嚴加看管和治療。

　　（四）主觀方面

　　揚言實施爆炸擾亂公共秩序行為的主觀方面只能是故意，過失不能構成該類行為，也即行為人必須有著明確的主觀故意，明知自己的行為可能會導致公共場所秩序被破壞的結果，依然通過實施該行為來達到自身行為目的或者實現精神滿足。

　　三、處罰適用分析

　　（一）處罰合理性評價

　　筆者認為，本案中公安機關對郭某某行為的處罰是合適的。

　　從定性上看，郭某某的行為構成揚言實施爆炸的治安違法行為是恰當的。如前所述，區分揚言實施爆炸行為的性質係屬治安違法抑或刑事犯罪，關鍵在於對結果要素也即是否造成公共場所秩序嚴重混亂為標準的。由於最高人民法院已在《關於審理編造、故意傳播虛假恐怖資訊刑事案件適用法律若干問題的解釋》中對該結果要素進行了列舉式的規定，也就為區分罪與非罪提供了明確的法律界限。從行為構成來看，在客體上，郭某某雖未真實的實施爆炸行為，但在公共場所通過散佈威脅性的語言，足以對處在該公共場所的不特定或者多數人從事自由活動的安全與順利造成影響。當然，這種影響在治安管理處罰法層面應解釋為是一種可能的危險狀態，也即並不要求具備法律上的實害後果，只要行為人在公共場所揚言爆炸，就足以造成公共場所秩序混亂的危險，也就具備了從行政法上予以處罰的必要性。在客觀方面，郭某某揚言實施爆炸的地點為機場，屬於典型的公共場所，該場所人流量大、人員密集，屬於典型意義上的管控區域，尤其是在“六嚴”和當前反恐處突的新形勢下，在該場所多次向他人公開聲稱要炸毀機場，並使包括機場工作人員和公安民警形成其行為具備危險性的確信，應認為已經對機場這一相對特殊的公共場所秩序造成了破壞性的影響。在主體及主觀方面，郭某某作為一個心理及智力正常的成年人，應當預見到自己在機場揚言實施爆炸行為可能引起不特定或多數人心理恐慌及機場交通管理秩序混亂的結果，但為泄一己之私憤，數次揚言實施該行為，足以説明其明知行為違法而有意為之的心理態度。至於郭某某實施該行為是為了博取關注還是發泄不滿抑或是其他目的，對於從法律上判斷其主觀故意的心理態度並不形成影響。

　　從處罰上看，公安機關對郭某某的處罰為7日的行政拘留，亦是比較合適的。從大背景上看，當前民航開展的“六嚴”活動，明確提出了“公安要嚴打”的工作要求，對於郭某某這種擾亂機場管理秩序的違法行為，必須堅持嚴打方針不動搖，出重拳、下重手，切實有效凈化民航運輸環境。與此同時，我們發現，公安機關對郭某某並未比照《治安管理處罰法》第25條之規定進行頂格處罰，理由也主要在於兩個方面：其一，郭某某的行為尚未造成嚴重後果，其行為實施的對象尚未擴散至機場普通旅客，其對公共秩序所造成的破壞仍處於可管可控的範圍內，加之公安機關的及時介入，也有效避免了可能的危害結果的擴大；其二，郭某某的行為亦屬事出有因，雖其護照丟失這一原因尚不能阻卻其行為的違法性，但亦説明瞭其行為動機較其他擾亂公共管理秩序類違法行為更輕。故而，對其予以7日的行政拘留是合適的。

　　（二）相近行為處罰區分

　　揚言實施爆炸行為雖屬治安違法行為，但在性質上，與刑法上的尋釁滋事罪以及編造、故意傳播虛假恐怖資訊罪易發生混淆，故有必要從罪與非罪的角度依次進行區分：

　　1、揚言實施爆炸行為與尋釁滋事罪

　　尋釁滋事罪作為刑法上的“口袋罪”的性質決定了其覆蓋的行為類型範圍較廣，就本案郭某某的行為來看，易發生混淆的主要在揚言實施爆炸行為與起鬨鬧事型尋釁滋事罪的區分上，根據刑法第293條第1款第（四）項規定，在公共場所起鬨鬧事，造成公共場所秩序嚴重混亂的，處五年以下有期徒刑、拘役或者管制。

　　從客觀方面分析，尋釁滋事罪中的“起鬨鬧事”，是指用語言、舉動等方式，擾亂公共場所秩序，使公共場所的秩序活動不能順利進行，或者説，妨礙不特定或多數人在公共場所的有序活動。[7]顯然，在行為方式上，起鬨鬧事型尋釁滋事與揚言實施爆炸具有相當程度上的同質性，只是揚言實施爆炸行為中所使用的語言內容更為特定。二者的區別主要在於結果要素，也即是否造成公共場所秩序嚴重混亂，根據2013年《最高人民法院、最高人民檢察院關於辦理尋釁滋事刑事案件適用法律若干問題的解釋》第5條之規定，在車站、碼頭、機場、醫院、商場、公園、影劇院、展覽會、運動場或者其他公共場所起鬨鬧事所致的“公共場所秩序嚴重混亂”，應根據公共場所的性質、公共活動的重要程度、公共場所的人數、起鬨鬧事的時間、公共場所受影響的範圍與程度等因素，綜合判斷。如引起人群驚恐、逃離；嚴重影響生産、經營活動；導致交通嚴重堵塞；造成人心不安、引起公憤；因起鬨鬧事，造成讓人傷亡或者公私財物遭受重大損失等。易言之，這裡的混亂應表現為一種物理秩序的混亂，若行為只是單純造成心理恐慌、憂慮、失衡，並未對現實的公共場所秩序造成影響的，不應作為尋釁滋事罪定罪處罰，而只能作為治安違法行為處理。如本案郭某某的行為，雖然引起了機場工作人員的心理恐慌和公安民警的高度關注，但就其行為效果來看，由於其行為對象具有相對的特定性，並未對機場的物理秩序造成破壞性影響，故而不應評價為尋釁滋事罪。

　　2、揚言實施爆炸行為與編造、故意傳播虛假恐怖資訊罪

　　編造、故意傳播虛假恐怖資訊罪規定在我國刑法第291條之一中，根據該條之規定，編造爆炸威脅、生化威脅、放射威脅等恐怖資訊，或者明知是編造的恐怖資訊而故意傳播，嚴重擾亂社會秩序的，處五年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成嚴重後果的，處五年以上有期徒刑。本案郭某某杜撰了虛假的爆炸威脅，並揚言實施的行為在客觀上與編造、故意傳播虛假恐怖資訊罪具有相似性，二者的區別如前文所述，主要還是集中在結果要素上，也即是否嚴重擾亂了社會秩序。這裡承接前文所做之分析，就編造、故意傳播虛假恐怖資訊罪客觀行為方面的特徵做進一步剖析：

　　結合2013年《最高人民法院關於審理編造、故意傳播虛假恐怖資訊刑事案件適用法律若干問題的解釋》的相關規定，所謂編造，即捏造、虛構，是一種無中生有、虛構事實的行為，行為人編造部分虛假資訊或對真實資訊進行加工整合修改以致與真實資訊嚴重不符的，亦屬於編造；傳播，是指以語言、文字等方式，通過散佈、在新聞媒體上刊登、播發或者以發送短信等傳播手段，使不特定的多數人知曉該資訊的行為。[8]換言之，傳播在效果上會使得虛假恐怖資訊得以擴散，併為特定或不特定或是社會公眾所知曉。所謂虛假恐怖資訊，根據“解釋”第6條的規定，是指以發生爆炸威脅、生化威脅、放射威脅、劫持航空器威脅、重大災情、重大疫情等嚴重威脅公共安全的事件為內容，可能引起社會恐慌或者公共安全危機的不真實資訊。該解釋意味著虛假恐怖資訊雖然是虛假的，但卻應當具有一定的欺騙性，足以讓人相信該資訊是真實的，否則就不會引起人們的恐慌，也不會引起相應的停産停業等後果。結合本案郭某某的行為，其雖然編造了虛假的爆炸資訊，但其所做之揚言尚不足以使公安機關及機場工作人員信以為真，事實上，從公安機關及機場工作人員的現場反應來看，亦未受郭某某行為的欺騙，故而可以説，郭某某所做之揚言，雖然虛假，但不恐怖，在程度上也就達不到應受刑罰處罰的程度。（編輯：黃玉冰）

　　註釋：

　　【1】高銘暄 主編：《新編中國刑法學》（下冊），中國人民大學出版社1998年版，第808頁。

　　【2】呂學軍 主編：《治安管理處罰法教程》，寧夏人民教育出版社2016年版，第131頁。

　　【3】2010年8月4口22時許，王某因個人收入差距而內心不滿，為發泄情緒，用自己的手機編寫了第二天要炸上海浦東機場的資訊，並且隨意編寫了幾十個手機號碼，將此資訊發送。此號碼之一的北京市民王某甲在接收到短信後感到了事態的嚴重性，立即報告了警方，公安機關立即採取緊急應對措施，並通知機場暫時關閉以進行排查，首都國際機場立即發佈警報，暫時取消所有航班，花費大量的人力、物力、財力加強對行李、物品、乘客的排查，並對東航廈、西航廈以及機坪逐一的進行了排查，使機場正常的交通、安保等秩序遭受到了嚴重的影響，致使機場正常的運營一度陷入癱瘓，使公共場所的秩序受到了嚴重的干擾。

　　【4】2012年4月27日18時36分，蒲某致電浦東機場，聲稱他在上海飛往成都的CA406航班上安放了炸彈，並威脅機場方，要機場方打100萬人民幣到他給出的銀行賬戶上，並以引爆他安置的炸彈相要挾。機場警方迅速同市公安局、機場其他相關部門展開了聯合行動。仔細排查該航班飛機後發現飛機上並沒有被安置炸彈。最後，飛機在晚點幾個小時後起飛並安全降落在成都雙流機場。機場警方和公安刑偵等部門組成的專案組在輾轉多省，經歷數千公里，在兩天后，將犯罪嫌疑人蒲某在四川廣元一網吧內抓獲。經審訊，蒲某交代了其以勒索錢財為目的而編造在國航CA406上安裝炸彈的犯罪過程。

　　【5】呂學軍 主編：《治安管理處罰法教程》，寧夏人民教育出版社2016年版，第135頁。

　　【6】朱慧芬 等：《公共場所監控圖像採集利用與隱私權保護研究報告》，載《政府法制研究》2009 年第8期?

　　【7】張明楷：《尋釁滋事罪探究（上）》，載《政治與法律》2008 年第1期?

　　【8】王作富 主編：《刑法分則實務研究》，中國方正出版社 2007年版，第1262頁。

　　（編輯：黃玉冰）