作者：民航西北地區管理局公安局 張左弓

　　習近平總書記指出：“航空運輸安全事關國家安全、國家戰略，要站在國家安全、國家戰略的基點上系統地研究民航的航空運輸安全工作”。保證航空運輸安全重要的工作就是空防安全工作,就是空中反劫（炸）機，地面防破壞、防襲擊。民航運營風險系數大、安全要求高，極易受國內外暴力恐怖活動和社會治安大環境的影響，一旦發生空防安全事件，不僅會造成機毀人亡的災難性後果，而且會造成極其惡劣的社會影響。因此，“安全至上”是空防安全工作的基本理念，“防範”是空防安全工作的核心，“不發生重大空防安全案(事)件”是空防安全工作的底線。

　　一、民航空防安全工作的基本認識和當前面臨的複雜態勢

　　在黨和國家大力的支援下,經過幾十年的奮鬥，民航空防安保隊伍和安保設施設備得到了長足的發展。人員上，從最初的70余人發展到目前的10支隊伍，約8萬人。從最初的僅具有內保性質的保衛部門，發展到當前以民航公安，安檢，空警三大主力軍為核心戰鬥力，包括機場公安機關、各單位的內保、消防隊以及安保監察員等在內的隊伍體系,隊伍人員數量和素質都有了大幅度的進步。

　　同時,隨著空防安全管控工作的全面開展，相應的立法工作也逐步推進。1995年制定了《民用航空法》。1996年7月《民用航空安全保衛條例》出臺，這是迄今為止關於民航空防安全工作級別最高的專門法律，內容不僅涉及民用航空治安管理，也包括了民航安保的行業管理。此後，陸續制定出臺了《中國民用航空安全檢查規則》、《民用機場航空器活動區道路交通安全管理規則》、《航空安全員合格審定規則》、《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛規則》、《民用航空運輸機場航空安全保衛規則》、《公共航空運輸企業航空安全保衛規則》。除此之外，還下發了百餘部民航安保重要的標準、規範性文件，包括《民用航空運輸機場安全保衛設施》、《國家民用航空安全保衛規劃》、《國家民用航空安全保衛品質控制計劃》、《國家民用航空安全保衛培訓大綱》等。這些規章規定為民航空防安全政府的監管以及行業各項安保工作的開展提供了強有力的法律法規支援。

　　在社會公共服務行業中，民航作為國際國內影響巨大，事關國家穩定發展，群眾需求緊密的行業，有數量巨大的中外乘客，有人員密集的公共區域，有價值高昂的航空器材，有極易燃爆的大噸位油庫等，這些都是恐怖襲擊行動首選的高價值目標。從國內外機場安保經驗來看，民航業由於高風險和抗襲擊能力較弱，儘管世界各國都採取了極為嚴密的安保措施，但是無論較低層次的個人騷擾、恐怖襲擊事件，或是國家恐怖主義依託強大的技術力量和訓練有素的人員，都能對民航業實施後果嚴重的恐怖襲擊行動。發生在1987年11月29日的大韓航空KAL858航班爆炸案（朝鮮特工襲擊案），1988年12月21日的汎美航空PA103航班爆炸案（利比亞特工襲擊案），2008年3月7日我國南方航空CZ6901航班恐怖襲擊未遂事件都是明顯的例子。

　　（一）新常態下，國內外恐怖活動新趨勢新動向給民航空防安全帶來新的風險和壓力

　　民航空防安全形勢的穩定與國際恐怖主義活動的烈度密切相關，國外恐怖組織策劃、遙控國內恐怖活動已經對我國國家安全和社會穩定構成了嚴重的現實威脅,應對群體性恐怖活動和個人恐怖威脅是當前民航安保體系面臨的重大挑戰。

　　2015年以來，“伊斯蘭國”（IS）異軍突起，恐怖活動加劇。從1月法國《查理週刊》總部遭武裝恐怖分子襲擊開始，6月科威特、突尼西亞接連發生恐怖襲擊事件，到11月法國巴黎恐怖襲擊和馬利屠殺劫持人質事件，12月美國加州殘障康復中心遭恐怖襲擊事件，都極有可能産生更大的誘發效應，滋長國內暴力恐怖勢力的囂張氣焰，“9·18”新疆拜城恐怖襲擊事件就充分説明這一點。國內“3.01” 昆明火車站、“4.30”烏魯木齊火車站、“6.29”新疆和田劫機事件，俄羅斯“10·31”民航客機恐怖襲擊事件，更是直接將民航推向反恐怖鬥爭戰線的前沿。可以預見，誘發暴恐分子襲擊民航或利用航空器開展襲擊的風險現實突出，並且在短期內不會得到緩解，現在要做的就是和恐怖襲擊搶時間、爭進度，搶在他們發現突破我們薄弱環節前封閉這些隱患，爭過他們熟悉了解、試探掌握民航空防安全體系弱點的進度。

　　（二）新常態下，國內利益群體和個人極端行為極端訴求對民航空防安全形成現實的威脅和隱患

　　當前，國內經濟下行轉軌，社會轉型加速所帶來的社會矛盾凸顯，造成人民內部各種具體利益矛盾日益複雜衝突的局面，重特大治安、刑事案件處於易發、高發、多發期。社會矛盾“觸點”多、“燃點”低，敏感性、關聯性、對抗性增強 。同時受境外恐怖勢力的指使和鼓動，政治性、民族性、宗教性群體和個體恐怖活動也頻頻現身。這些利益極端事件或以大規模陳情為名，圍攻國家黨政機關；或群體打砸燒殺，公然街頭鬧市濫殺無辜；或投毒縱火無所顧忌；或攜爆炸物、兇器強闖機場，企圖製造事端，形成社會輿論關注。這些問題內外交織，加之少數執法部門、工作人員的不作為、亂作為、不依法作為，使得這些恐怖活動交織上升勢頭遏止不力。一旦這些極端群體和個人被別有用心的恐怖分子或境內外敵對勢力利用，作案手段被效倣、升級，將對民航空防安全構成極大的威脅。

　　（三）新常態下，內部人員安全管理及行業運作安全風險管控壓力增大對民航空防安全運作底線形成挑戰

　　從90年代初至今，國際社會多次發生飛行員劫機或自殺導致的空難事件。例如2013年莫三比克客機墜機事件，“3·24”德國之翼客機墜機事件，都是飛行員蓄意自殺所致，就連2016年5月19日發生的埃航墜機事件，也疑因機場人員動手腳。國內機場和航空公司、駐場單位也多次發生內部人員參與盜竊、走私、販毒、吸毒、偷渡甚至劫機的事件，嚴重影響了民航的聲譽和安全。機場、航空公司工作人員不同於社會上一般企業人員，崗位特殊，容易成為違法犯罪分子拉攏、腐蝕的對象。內部安全風險管控不住，會對空防安全構成直接致命威脅，甚至會嚴重危及航空運輸安全和人民生命財産的安全。

　　對當前面臨的嚴峻治安形勢維穩壓力要有充分的估計、清醒的認識。特別是在我國社會資訊化深入發展的背景下，敏感點不確定，偶發事件很容易被人為地構建放大，形成“多米諾骨牌”效應。一旦被敵對勢力和別有用心的人插手利用，就可能被煽動為對抗性行動，産生難以預料的破壞力，有可能給機場空防安全管控工作帶來嚴重的衝擊。對更大範圍甚至是轄區、地區、行業的經濟社會運作秩序造成連帶性衝擊，連鎖反應形成複合性突發風險事件。

　　2008年至今，僅民航西北轄區在西安、蘭州、西寧、嘉峪關等地就發生了11起嚴重干擾空防安全的涉恐或個人極端非法干擾案（事）件，特別是2016年就發生國內外輿論高度關注的“萬瑪事件”和5起虛假恐怖資訊事件。這些案件，或是案發地在民航西北轄區，或是B215歐亞繁忙航路飛經轄區的航班受虛假恐怖資訊威脅備降，均給轄區民航運輸生産帶來了諸多影響和安全隱患。

　　通過上述案例，我們可以看出，民航生産運輸安全面臨現實的恐怖威脅程度全國各行業少有，境外恐怖勢力、個體極端報復社會的行為都對民航生産運輸安全造成嚴重的威脅，機場保安全、穩定運作態勢的工作壓力越來越大。

　　二、當前民航空防安全管控和監管工作存在的不足和問題

　　民航空防安全事關重大，需要中央和地方政府、運營保障系統、社會方面共同重視和參與。由於當前民航體制改革並未完成，多種管理體制並存，地方政府管理職能未能得到很好發揮，而機場自身的管理反被削弱。空防安全工作的管理沒有得到合理的加強，管理體制的不順，也使得違反規章政策的問題屢禁不止。落實國家反恐怖“誰主管誰負責、誰經營誰負責”的基本原則和健全“黨政同責、一崗雙責、失職追責”責任體系落實到位的工作仍然任重道遠。

　　（一） 民航各企事業單位的空防安全工作制度和機制仍有待進一步完善

　　當前民航公安、安檢和空警管理體制和保障機制不暢，一定程度制約了空防安全主體工作。機場公安交由地方管理是改革的方向，但是，自2003年的138號文件提出民航公安體制改革至今已經過去了14年，由於編制、待遇等原因，機場公安體制改革仍未完成。各地安全資金和人力資源的投入受經濟狀況、外部威脅等因素的影響，安全管理水準存在一定的差異。如經濟發達地區或者查毒、反恐鬥爭形勢嚴峻的地區，投入的人力資金相對充足，經濟較差以及客貨流量低的地區，保障能力相對不足。特別是由於經費保障長效機制還沒有建立起來，經費的持續投入無法得到保障，尤其是一些支線機場，安全保障能力更是嚴重不足，2015年“7.26”機上縱火事件險些釀成大禍，更是凸顯了這一問題。

　　近幾年，新建擴建機場的大量投入使用，生産運輸規模的不斷擴張，造成一線人員的素質與行業發展標準要求不相適應，空防安全隊伍建設跟不上民航快速發展的要求。機場公安由於面臨改革，有的單位隊伍建設長期停滯，警力不足，有的機場旅客吞吐量上升了，而安檢人員沒有相應增加，個別機場甚至還出現安檢隊伍削弱的情況。機場基層安保隊伍建設得不到重視，待遇低，人員流動大，機場公共區、控制區安全管理、航空器活動區車輛管理等方面有關規章還沒有落實到位。航空公司安全保衛人員存在隊伍管理不規範、培訓跟不上、法制觀念不強等問題。空防安全資訊管理滯後，有的機場公安專網系統尚未建立，一些重要資訊存在遲報漏報的情況，一旦發生突發事件難以有效應對。有的企業制定的《航空安全保衛方案》內容沒有及時更新完善，日常安全管理工作制度還存在不健全、不落實的情況，空防安全危機處理、應急管理工作尚有待進一步提高。

　　（二）行業空防安全條塊結合管理模式存在弱化現象

　　在當前民航大發展大飛躍，空防安全壓力越來越大的背景下，市場經濟的發展使效益的要求在行業管理和企業關係中的地位迅速提升加劇了企業目標和安全監管目標的背離傾向，使個別企業開始有選擇地貫徹執行行業監管的法規、標準，有利於自身效益的會不折扣地執行，相反地予以保留，有令不行，有禁不止成為了行業安全監管的頑癥。近年來民航制定出臺了大量的空防安全法規標準，但沒有得到很好地貫徹執行，存在著個別企業為了經濟效益“擠佔”安全管理裕度的問題。在新常態下有效實施空防安全持續發展戰略方面，應該要實事求是地看到民航運作機場在硬體保障條件上的差距，應著力在理念、規章；隊伍、責任體系上下工夫，切實夯實機場空防安全應突管控的基礎工作，形成持續空防安全管理的長效機制，始終牢牢把握空防安全工作的主動權。

　　（三）機場空防安全管控和監管隊伍建設不適應當前形勢發展的需要

　　在空防安全管理體系中，機場空防安全管控和監管的工作重心就是“五個堅決防止”—堅決防止在民航系統內發生影響國家安全和政治穩定的重大政治事件；堅決防止在機場發生暴力恐怖襲擊事件；堅決防止在機場發生影響社會穩定的重大群體性事件；堅決防止在機場發生社會反映強烈的重大惡性刑事案件和治安災害事故；堅決防止在民航公安隊伍內部發生影響惡劣的重大違法違紀問題。要實現這五個工作目標，結合民航發展的實際需要來看，有效推進和加強機場空防安全一線處置單位的日常管控能力和應急管控能力的建設是當務之急。

　　機場空防安全隊伍建設不適應當前形勢的表現, 一是思想觀念不適應。建設空防安全管控系統的大局意識、發展意識、創新意識、服務意識不夠，宗旨意識、責任意識，執法為民的思想基礎不牢，不適應新常態發展的要求。二是隊伍素質不適應。個別機場安保隊伍領導幹部科學決策、駕馭治安局勢的能力有待提高。一些基層安保工作人員“追不上、打不贏、説不過”的問題依然存在。一些危機應對處置管理部門在處理打擊與預防、懲治與保護、管理與服務、公正與效率等關係上，統籌兼顧的能力和水準亟待提高。三是空防工作運作機制不適應的問題仍然存在。一些影響基層監管管理職能發揮的體制性、機制性、保障性障礙還沒有得到根本改變。四是工作作風不適應，實戰意識不強。空防安全管理的資訊化、精細化、規範化水準低，嚴重制約了空防安全管控工作效能的進一步發揮，很多時候一線大量監管工作仍然處在應急、應對的被動狀態。不夠重視或來不及解決影響機場社會和諧穩定的源頭性、根本性、基礎性問題。五是一線安全監管保障機制相對滯後，與日益繁重的空防安保工作不適應。

　　黨的十八大以來，中央明確提出“八項規定”、“反四風”、“三嚴三實”、“從嚴治黨”、“五個過硬”、“一崗雙責”等要求，無不著眼于一個“嚴”字。當前空防安全形勢極其嚴峻，空防安全關乎國家安全、公共安全，必須以更加嚴肅的態度，扎紮實實抓好民航空防安全各項措施的落實。民航企事業各級安保部門要牢固樹立“安全至上”理念，堅持問題導向、強化風險防控，嚴格安全管理、落實防範措施，以“平安民航”建設為抓手，繼續推動安保管理體系和空防安全監管平臺的建設，切實提升安保品質，構建“打、防、管、控”全方位一體化的空防安全體系，堅決守住不發生重大空防安全事件這條底線。

　　三、適應新常態空防安全管控和監管體制的需要，建設有針對性的監察應對及危機管控工作機制

　　2015年“7·26”機上縱火未遂事件後，民航局公安局開展了以“公安要嚴打，安檢要嚴查，空中要嚴控，監管要嚴管，貨運要嚴治，內部要嚴防”為核心內容的“六嚴”工作，抓住了機場空防安全管控和監管工作的六大要害，創新了管控工作手段和危機應對機制。從機場治安管理“兩個薄弱”環節入手，大力加強機場空防安全治安管理和應急處置能力的建設：大力加強機場公共區域管控能力的建設，保持機場治安形勢平穩，是民航各企事業單位在新時期維護機場公共區域安全穩定的重要工作。

　　（一）堅持發展是第一要務、穩定是第一責任，自覺服從服務於民航發展和空防安全管控工作的大局

　　機場空防安保工作的組織領導必須緊緊依靠當地政府、機場黨委，依靠群眾，專群結合來進行，切實把機場空防安全管控工作置於維護社會穩定和服務社會發展的全局中來謀劃實施。民航企事業各單位要主動接受地方黨委政府在空防安全和反恐怖工作上的組織領導，要主動加強與地方相關部門的溝通協調，建立健全空防安全和反恐怖工作聯勤聯動工作機制，推進反恐怖工作組織協調機構的建立，確保各項安全防範措施落到實處。

　　各機場公安機關要加強對機場空防安全和反恐怖工作的指導，加強與機場、航空公司等運作單位的溝通協調，加強與管理局、監管局等行業監管部門的密切配合，共同提升民航空防安全防範和應急保障能力。要充分發揮協警、保安、駐場單位、航站區商戶等在維護機場治安秩序中的作用，警民聯防、綜合治理、聯防群治是維護機場治安秩序的有效手段。

　　民航各企事業單位要完善“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的安全責任體系，嚴格落實安全主體責任、監管責任、領導責任和崗位責任。加大對安全績效管理的試點推進力度，逐步建立以數據資訊驅動的安全管理模式。要將貨運專項整治、機場控制區秩序專項整治、消防安全專項整治、空防安全隱患排查治理等安全專項整治的成果轉化成日常安全工作的一種常態，以考察、檢查、演練、航空保安審計、航空保安測試、分級動態安全管理為抓手，狠抓人員資質管理，嚴把人員入口關，切實提高從業人員技術能力水準、按章操作意識和職業道德操守，提升空防安全保障能力。

　　（二）機場安保隊伍的管理和使用必須堅持建設與業務工作兩手抓、兩手硬

　　隊伍的建設工作必須堅持以提高執法公信力為目標，政治素質與業務素質相結合，從嚴管理與從優保障相促進，健全完善監督制約機制，著力解決影響公正廉潔執法的突出問題。一要著力加強執法監督。要通過建立執法巡視制度、開展專項執法檢查、實行執法責任追究等措施，嚴密執法程式和責任倒查機制，確保執法隊伍既嚴格公正廉潔執法，又理性平和文明規範執法。二要大力推進“陽光執法”。要牢固樹立“以公開促公正、以透明保廉明”的思想。進一步健全完善執法公開制度，重點建立執法資訊網上錄入、執法流程網上管理、執法活動網上監督、執法品質網上考核的執法辦案新機制。三要建立健全企事業單位守法和誠信記錄，完善失信懲戒制度。管理局、監管局要嚴肅追究問責，對安全責任不落實、違法違規生産、不誠信從業經營等行為堅決從嚴查處，絕不手軟。四要嚴格“六嚴”工作的落實。對存在嚴重安保隱患或引發不安全事件、不能滿足最低安全保障能力標準、超安全保障能力運作的民航運作單位，應嚴格按照“六嚴”的要求依法依規對其採取暫停設備使用、關閉安檢通道、削減航班、限制航線直至關閉機場等限制運作規模措施，堅決遏制住“超”能力運作的勢頭。

　　（三）建立健全群體性事件預警機制和突發事件應急管控機制

　　高度重視維穩情報資訊體系建設，不斷健全人民防線網路，形成有效覆蓋敵情、全面掌握社情動態的社會調查網。按照嚴重暴力犯罪案件、群體性事件、爆炸物威脅事件、恐怖襲擊事件、災害事故和容易導致矛盾升級的民事糾紛等不同應對等級分門別類地建立處置原則、職責分工、協調配合、處置程式、處置方法、資訊傳遞、後勤保障和演習演練等予案。

　　滿足實戰的需要，建立完善“情報、打擊、防範、應急”四位一體的工作機制，科學地建立和完善處突分類分級應急平臺的各項建設工作。一是在作決策採用何種烈度手段時，不僅要進行行動效果的評估，看要不要幹，而且要進行社會穩定後果風險的評估，看能不能幹。切實增強重大決策的科學性、民主性、合法性，把握從源頭上預防和減少不穩定因素的産生。二是進一步健全完善維穩工作考核評估體系，儘快建立並推行維穩責任鑒定和綜治實績檔案制度建設工作。堅持每月研判一次、敏感時期每週研判一次的工作制度，提高早發現、早控制的能力。三是充實反恐處突專門力量。加強實戰演練，提高應對處置能力，處理過程中以“少説多做”為原則，使用手段不要過度反應和炒做。四是注重做好應急處理過程中的輿情引導和發佈工作，加強網路輿情監控。要提早協同有關部門擬制統一的新聞口徑，主動向受到影響的公眾作出解釋。對網際網路和手機等新興媒體要堅持利用、防範兩手，依法、有序、有效管理。

　　（四）大力加強民航局“六嚴”工作要求的落實，實現“五個第一”的機場治安管控工作建設目標

　　實現民航地面空防安全防範關口的前移，一是要在民航各級管理部門建立和推進空防安全問責機制。明確民航各級行政部門、地方政府、機場、航空公司等參與空防安全各部門的主體責任、領導責任、監管責任和崗位責任。二是要提高航空安保運作品質，完善安保品質控制體系建設。大力推進空警、機場公安、安檢體制機制建設工作，通過規章和規範性文件加以固化，形成空防安全長效機制。三是要進一步推進航空保安體系（SMS）的建設工作。嚴格規章制度落實，強化日常監督檢查、培訓工作，加強安全科技工作和保證安全的資金投入。四是要全面推動《民用機場公安機關警力配備標準》的貫徹落實工作，為空防安全工作打牢基層基礎提供穩定可靠的警力保證。五是要加強反劫、防恐、處突工作。進一步加強對地方反劫機工作機構的協調和指導，加強對機場、航空公司反劫機演練的組織、指導。要體現在科學的組織領導、對安全問題的預想和做好運作各環節的準備。六是要加強機場候機樓、公共區域、空管塔臺、運控中心和水、電、油、氣、熱等要害部位的安全保衛工作。在航廈和停車場（樓）等公共區域實施治安管控“區域聯防”工作責任制。七是各機場公安機關要全面強化公安部“重點部位定點武裝執勤、公安特警屯警街面動中備勤、人員密集場所高峰勤務和公安武警聯勤武裝巡邏”等四項工作機制，與屬地公安機關、武警部隊共同加強機場公共區域和候機樓的巡邏盤查，嚴密防範恐怖襲擊和個人極端暴力事件發生。八是各機場公安機關要逐步構建民警便衣巡邏、夜間治安巡邏、重點單位及要害部位巡邏檢查、武裝巡邏、航廈搜爆巡邏、駐場單位員工夜間巡邏檢查等多種巡邏檢查力量，建設機場多層次設防、立體化佈局、全方位聯動、無縫隙管控的空防安全大格局。

　　（編輯：黃玉冰）