作者：民航西南地區管理局公安局 姜明

　　【摘要】：近些年西南地區空港經濟蓬勃發展，航空貨運呈現出迅猛之勢，隨之而來的貨運偽報或夾帶危險品、違禁品事件逐漸增多，對航空運輸安全帶來威脅。為了維護航空貨物運輸安全，進一步促進空港經濟持續健康發展，民航西南管理局按照“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，結合“六嚴”工作要求和西南地區特點，以“貨運要嚴治”為目標，以加強政府監管為手段，統籌規劃、整體設計，貫徹落實“監管要嚴管”、 “公安要嚴打”、“安檢要嚴查”、“內部要嚴防”等工作要求，構建起“打、防、管、控”一體化綜合治理工作機制，出臺了《民航西南地區航空貨運安保管理辦法》，建立起“3+8”航空貨運安保管理體系。這些制度與措施的實施，進一步明確了各單位主體責任，落實職責，加強了各方力量的協同配合與整體聯動；統一了貨運安全檢查、地面運輸安保作業標準，規範操作；加強了監測和管控，建立起基於威脅評估的風險管理體系，實施科學動態管理，落實各項措施等，形成立體化、資訊化、系統化管理格局，實現安全關口前移，切實增強了局方的監管效能，提高了西南地區航空貨運安保水準。

　　關鍵詞：貨運安保管理 政府監管 綜合治理 貨運安保管理體系

　　一、西南地區航空貨運發展狀況及面臨的挑戰

　　隨著國家經濟的發展、網際網路及網路購物的高度普及，各類物流體系趨於成熟，極大推動了空港經濟迅猛發展。航空貨運以其快速、便捷的特點，在物流體系中的作用日益凸顯，貨物運輸量顯著增長。以西南地區為例，近三年來航空貨運量和危險品吞吐量始終保持較快增長，具體數據如下表所示：

　　同時，國際國內因航空貨運原因造成的影響飛行安全事故及擾亂生産經營秩序事件時有發生，例如貨艙所載貨物冒煙、起火，貨艙內出現蛇導致飛機停飛，銷售代理人持械鬥毆衝撞隔離區等等。此外，各地貨運安檢每年都查出大量的偽報或夾帶危險品、違禁品。在當前國際暴恐事件頻發、國內反恐和空防安全形勢嚴峻、複雜的情況下，民航作為暴恐分子等勢力的重點襲擊目標，航空貨運“短板”效應凸現。

　　就西南地區而言，民族眾多，與東南亞接壤，邊境線長，存在高（高）原、支線機場以及沿邊、藏區機場多，安全形勢複雜，涉恐涉暴、涉槍涉毒等特點。有關貨運單位安全責任意識淡漠，法律規章意識薄弱；相關從業人員素質參差不齊，收入不高，流動性較大；人、財、物資源投入欠缺，貨運安防設施陳舊，新技術、新設備運用不夠，人員配備、培訓不夠，保障能力不強。物流行業點多、線長、面廣，涉及管理部門較多，存在資訊不暢，各自為政的情況，航空貨運前端管理存在盲區，協同管理難度大等。正因為這些特點，加之近些年西南地區貨運量高速增長，致使航空貨運安保面臨的困難和壓力也倍增，監管難度不斷加大，整體效能有待提高。

　　二、西南地區管理局航空貨運監管工作的創新及發展

　　針對上述情況，在現有的法律規章下，原有的監管模式上，如何構建起航空安保綜合治理工作機制，細化管理標準，強化運作措施，以充分應對外部威脅和消除內部風險，確保安全持續發展，一直是西南地區管理局重點思考的問題。自2012年以來，西南地區管理局緊緊圍繞“12334”總體工作思路，全面貫徹總體國家安全觀，牢牢把握確保空防安全這個著眼點、著力點，堅持安全第一，嚴“治”當頭，堅持改革引領，創新驅動，堅持實事求是，穩中求進，紮實推進“平安民航”、“平安貨運”建設，在航空貨運安保制度建設、系統管理、安全責任落實和運作標準統一等方面，做了一些探索、創新和發展，努力打造出西南地區航空貨運“安定有序的社會環境”、“公平正義的法治環境”、“優質高效的服務環境”，為全面提升西南地區航空貨運安保管理水準和運作品質，確保航空貨運持續健康發展奠定堅實基礎。

　　（一）學習借鑒，探索創新，初步構建航空貨運安保管理工作新機制。2012年，西南地區管理局在借鑒北京、上海、廣州和深圳等機場航空貨運安保管理工作經驗的基礎上，結合西南地區實際情況，緊貼時代特性，充分把握規律，經過一年的探索、研究、論證，出臺了《民航西南地區航空貨郵運輸安保管理辦法（試行）》（以下簡稱“《試行辦法》”）和《民航西南地區航空貨郵運輸安全檢查作業規範（試行）》，主要制定實施了背景調查、教育培訓、人員備案、品名申報及違規處理、安全檢查標準、資訊報送和專家組交叉檢查等7個工作制度。

　　《試行辦法》立足於“治”，從“管”、“防”、“打”、“控”著手，建立起全方位、立體化綜合治理工作機制。在西南地區設立了航空貨物運輸安保工作監管領導小組，加強行業領導和管理，建立了航空貨物運輸安保專家庫，提供技術支援和保障。縱向，行業內明確政府監督管理、協會行業管理、企業合同（協議）管理關係和責任，確定工作職責；橫向，邊界外加強與地方綜治、禁毒、物流管理部門、郵政管理部門和森林公安機關等單位資訊共用，協同作戰，建立聯合懲戒工作機制，形成合力。中軸，以航空貨物運輸全過程為主線，增強中心環節航空安保工作措施，實現全鏈條管控，築牢安全底線。具體結構如下圖所示：

　　（二）試點驗證，全面推行，充分檢驗航空貨運安保管理工作新機製成效。《試行辦法》出臺後，為充分驗證其可行性和有效性，西南地區管理局組織開展了成都地區航空貨運安保管理的試點工作，建立了民航行政機關與機場公安機關聯合監察工作制度，建立起基於威脅評估的風險管理工作制度與資訊共用聯合懲戒工作機制，每季度組織運輸處、空防處，中航協西南代表處，機場公安機關，航空公司保衛、機場安質、安檢、貨運等單位，並邀請地方、其他行業管理部門召開威脅評估工作會議，研判外部威脅，採取措施主動應對，分析內部風險，加強監管積極改進。組織開展了2013、2015、2017年西南地區航空貨運安保專家組交叉檢查工作，以查促建，全面推行《試行辦法》，督促落實各項工作制度和措施；以查助驗，深入檢驗實際效果，以問題為導向，分析研究，總結提煉，不斷改進。

　　據統計，從“人、機、法、環”分析，三次檢查的問題主要集中在：“人”的因素，包括未按規定培訓、資質不全、操作不符、記錄不完善、未按規定實施勞動保護等方面，佔39.6%；“機”的因素，包括未按規定配備設施設備、設施設備檢測不符等方面，佔14.5%；“法”的因素，包括方案手冊不完善、職責不明確、制度缺失、程式不符、管理不到位等方面，佔42.1%；“環”的因素，包括未按規定設定區域、區域設置不合理等方面，佔3.8%。具體如下圖所示：

　　（三）固化成果，持續改進，健全完善航空貨運安保管理體系。隨著社會環境、經濟發展及相關政策法律等因素變化，2014年至2015年，西南地區管理局按照“平安民航”建設要求，根據中綜委《關於加強郵件、快件寄遞安全管理工作的若干意見》、《關於加強物流安全管理工作的若干意見》，以及民航局《關於規範航空運輸外交郵袋安全檢查工作程式的通知》，《關於開展航空貨運安保專項整治行動的通知》等文件要求，結合工作實際，組織修訂完善了《試行辦法》。2016年初，正式出臺了《民航西南地區航空貨物運輸安保管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），以方案管理、誠信管理和資訊管理為核心，從貨物運輸準備、貨物收運環節、貨物安檢環節、貨物運輸管理4個方面構建起航空貨運安保管理體系，形成立體化、資訊化、系統化管理格局，切實提高監管效能，實現安全關口前移。

　　《中華人民共和國反恐怖主義法》自2016年1月1日開始實施。2017年，《民用航空安全檢查規則》、《民用航空安全檢查工作手冊》、《民航運輸機場安全保衛設施》、《國家民用航空安全保衛方案》紛紛修訂並實施，同時也是“平安貨運”建設的起始年。為保證《管理辦法》的合法（規）性，全面貫徹落實 “平安貨運”和“六嚴”工作要求，西南地區管理局進一步健全完善了《管理辦法》，2018年初正式出臺了新的《管理辦法》，確定了安保評估、空防安全保障能力評估等制度，並針對航空貨物地面運輸薄弱環節，制定了《民航西南地區航空貨物運輸地面安保作業規範》，統一標準，規範操作。

　　三、貨運監管核心基礎：《民航西南地區航空貨運安保管理辦法》

　　《管理辦法》分十三章五十二條，有8個附件：《民航西南地區航空貨運銷售代理人航空貨物運輸安全保衛方案編寫指南》、《報檢員人員資訊登記卡式樣》、《民航西南地區航空貨物安檢申報清單（示例）》、《民航西南地區航空貨物地面運輸安保作業規範》、《航空貨物安全檢查報警單》、《民航西南地區航空貨物運輸安全檢查作業規範》、《民航西南地區航空貨物運輸安保評估實施程式》、《民航西南地區航空貨物運輸空防安全保障能力評估單》，建立了3個管理規定和8個工作制度，共同構建起民航西南地區航空貨運安保管理體系。具體結構如下圖所示：

　　（一）3個管理規定。即是方案管理、誠信管理和資訊管理：

　　1、方案管理，明確了“以建帶管”的工作思路。“建”，一是要求公共航空運輸企業、民用機場管理機構按照《管理辦法》制定相應工作制度和程式，納入本單位安全保衛方案實施統一管理。二是要求具有獨立法人資格的航空貨物運輸地面服務代理企業、航空貨運銷售代理人按照《管理辦法》制定航空貨物運輸安全保衛方案，並組織實施。“管”，一是由中航協西南代表處制定《民航西南地區航空貨運銷售代理人航空貨物運輸安全保衛方案編寫指南》與《航空貨物運輸安全保衛方案模板》，指導航空貨運銷售代理人制定航空貨物運輸安全保衛方案，並結合資質管理負責備案審核。截止目前，全區全部299家航空貨運銷售代理人制定了安全保衛方案，並向中航協西南代表處進行了備案。二是公共航空運輸企業在與航空貨運銷售代理人簽訂航空貨運銷售代理協議時，需審核其安全保衛方案，以符合本公司安全保衛方案要求，並對其安全保衛方案的執行情況進行監督檢查。通過對方案的系統管理，有效督促各主體單位落實國家政策、法律、法規、規範性文件等的工作要求，結合工作實際，適時組織修訂完善，確保規章的符合性和有效性。具體結構如下圖所示：

　　2、誠信管理，以違法、違規、其他不良行為依據劃分信用等級，建立誠信檔案，實施動態科學管理。一是針對民航企業單位，由局方根據行政檢查、事件調查、安保評估等工作情況對其進行信用等級分類管理，建立誠信檔案。對誠信缺失的民航企業單位，將對其採取加強現場監督檢查、通報批評、行政約見、限制運作、行政處罰以及結合《民航行業信用管理辦法》進行失信管理等措施實施懲戒，來消除安全隱患，降低安全風險，提高安全裕度。二是針對航空貨運銷售代理人、航空貨物托運人，由公共航空運輸企業、安檢機構建立不良行為管理制度進行分類管理。對存在不良行為的航空貨運銷售代理人、航空貨物托運人進行評估後，可對其分類分級採取提高安全核查標準，從嚴安全檢查措施。局方接到有關資訊評估後，可通知本轄區其他安檢機構對其執行同一標準的措施，並對執行情況組織現場監督檢查。三是中航協西南代表處建立航空貨運銷售代理人誠信管理制度，對收到的航空貨運銷售代理人不良行為資訊結合其資質進行管理。具體結構如下圖所示：

　　3、資訊管理，明確了資訊報送的主體、資訊報送的時限、資訊報送的內容，以及違規資訊的定義與數據統計的單位。要求安檢機構每年定期向局方報送貨運安檢設施設備、安檢人員、全年查獲各類物品的數據。要求公共運輸企業、民用機場和航空貨物運輸地面代理企業每月定期向局方報送違規資訊，包括：偽報、夾帶違禁品、危險品和限制運輸物品和偽造、變造航空運輸文件及其證明文件等，同時抄送相關單位。要求公共航空運輸企業對違規的航空貨運銷售代理人、航空貨物托運人定期進行違約處理並上報處理情況。具體結構如下圖所示：

　　（二）8個工作制度。即是背景調查、教育培訓、人員備案、品名申報、貨物收運、安全檢查、安保評估、監督管理。具體結構如下圖所示：

　　1、背景調查，一是明確了背景調查根據“誰用人誰負責”的原則，民航企業單位按照《民用航空背景調查規定》對所屬工作人員進行背景調查。二是強調了航空貨運銷售代理人建立背景調查工作制度和程式，對從事航空貨物運輸的人員進行背景調查，其背景調查需符合《民用航空背景調查規定》第九條的要求。建立完善的背景調查材料檔案，保證背景調查材料真實、有效。

　　2、教育培訓，一是明確了民航企業單位按照《國家民用航空安全保衛培訓方案》對所屬工作人員進行培訓，強調了航空貨物安檢人員專業培訓要求。二是明確了中航協西南代表處負責航空貨運銷售代理人從事航空貨物運輸的人員培訓工作，制定安保培訓方案組織培訓，建立培訓人員檔案，合格者頒發安保培訓合格證書。2015至2017年，中航協西南代表處在西南地區組織了9期培訓，共計培訓了航空貨運銷售代理人1330名從業人員。

　　3、人員備案，加強了對航空貨運銷售代理人從事航空貨物運輸的人員在機場活動時的管理。一是明確了航空貨運銷售代理人將其從事航空貨物運輸的人員向所在地機場公安機關進行備案，規定了備案材料的內容。二是明確了機場公安機關根據人員備案情況，向具有安保培訓合格證書的從事航空貨物運輸的人員，製作、發放《報檢員人員資訊登記卡》，實行計分管理。並將有關發放情況通報相關民航企業單位和中航協西南代表處。

　　4、品名申報，一是明確了航空貨運銷售代理人、航空貨物托運人在交運航空貨物時，如實申報品名，規範填寫《民航西南地區航空貨物安檢申報清單》，並與航空貨物托運書和航空貨運單等保持一致。聲明滿足《中華人民共和國反恐怖主義法》等規定的安全要求。二是明確了航空貨運銷售代理人在接收航空快件時，要求快遞企業提供落實“三個100%”制度的證明。在交運航空快件時，聲明快遞企業執行了“三個100%”制度，或提供相關證明。快遞企業在交運航空快件時，提供落實“三個100%”制度的證明，並聲明執行了“三個100%”制度。三是郵政企業在交運航空郵件時，提供航空郵包路單和航空郵件品名、數量清單及落實“三個100%”制度的證明，並聲明執行了“三個100%”制度。

　　5、貨物收運，一是結合法規和工作實際，統一操作標準，制定實施了《民航西南地區航空貨物地面運輸安保作業規範》，規範地面運輸安保工作。二是明確了民航企業單位在收運時嚴把查驗關，對報檢員資質、航空運輸文件、申報的品名進行認真查驗，對未提供《報檢員人員資訊登記卡》的，提高安全核查標準，並書面告知安檢機構採取從嚴安全檢查。以及發現違規夾帶、偽報品名運輸違禁品、危險品和限制運輸物品的處置要求。三是明確了同一機場有2個及以上貨運單位的，民航企業單位實行退運的航空貨物登記和互相通報制度，實現資訊共用，防止二次闖關。

　　6、安全檢查，一是結合法規和工作實際，統一了貨物安全檢查標準，制定實施了《民航西南地區航空貨物運輸安全檢查作業規範》，規範貨物安全檢查工作。二是明確了安檢機構在安檢時對航空運輸文件的查驗要求，對未提供《報檢員人員資訊登記卡》的，應對其交運的航空貨物實施從嚴安全檢查。以及發現違規夾帶、偽報品名運輸違禁品、危險品和限制運輸物品報告程式和處置要求。三是建立了安檢機構資訊共用工作機制，持續補充完善、定期發佈查獲物品案（事）例。

　　7、安保評估，建立起基於威脅評估的風險管理的航空貨物運輸安保評估機制，結合誠信管理，實施動態調整，應對外部威脅和消除內部風險。一是結合工作實際，統一標準，制定實施了《民航西南地區航空貨物運輸安保評估程式》，規範工作。二是明確了參與安保評估的單位既有行業內民航企業單位、機場公安機關、中航協西南代表處等，又有地方政府綜治、禁毒、物流、郵政、森林公安等單位，通過安保評估建立起資訊通報和聯合懲戒工作機制，整合資源，形成綜合治理格局，有效消除邊界管理盲區，實現無縫對接，切實增強管控能力，加大違法違規打擊力度。三是明確了局方通過安保評估決定對航空貨運銷售代理人、航空貨物托運人實施從嚴安全檢查後，民航企業單位應當按照有關決定執行。為保證決定的執行效果，局方將與機場公安機關建立聯合監察工作機制，對決定執行情況進行現場監督檢查。

　　8、監督管理，一是明確了局方在開展日常行政檢查時，結合安保評估的結果，適時開展專項行政檢查工作。二是建立貨運單位空防安全保障能力評估工作制度，明確了評估的形式、內容和頻次，制定了《民航西南地區航空貨物運輸空防安全保障能力評估單》。三是明確了民航企業單位開展本單位航空貨物運輸安保檢查工作要求。通過檢查和評估，充分保證管理工作要求落地，檢驗民航企業單位按章作業的能力和水準，確保規章的有效性。四是明確了機場公安機關嚴打工作要求。2017年，全區機場公安機關查處航空貨運違法違規案件142起，處罰135起，移交郵政管理局、森林公安7起，罰款28.49萬元。

　　四、西南地區貨運監管措施成效與後續工作安排

　　自上述制度、措施實施以來，西南地區航空貨運取得了顯著的效果，基本構建起綜合管理體系，對內，實現了民航行業政府、行業協會、機場公安機關、民航企業單位共同承擔安全責任，各司其職，依法管理、誠信經營，進一步提升了安全責任意識，從“人、機、法、環”等方面加大了對航空安保的投入，強化了從業人員的法律規章意識，改善了運作環境，切實提高了保障能力。對外，劃清了上游企業和行政管理部門安全責任邊界，建立了聯合懲戒工作機制，實現了行業間有效管理，真正做到了全方位的綜合治理。近年來，民航西南地區航空貨運安全態勢總體平穩。

　　據統計，2013年至2014年，查出違規交運物品隨貨物運輸總量增加而逐年遞減，同比下降3.5%左右。2015年查處謊報、瞞報危險品2173起，郵件、快件違規交運6839起，2016年查處謊報、瞞報危險品1316起，郵件、快件違規交運6113起，同比分別下降39.44%，10.62%。

　　隨著民航 “十三五”規劃的實施，航空貨運將成為西南地區民航發展的重要內容，困難與挑戰長期存在，各類新問題、新風險仍會層出不窮。我們將不忘初心，與時俱進，勇挑重擔，因勢利導，以“三基工作”和“六嚴工作”為導向，持續夯實航空貨運安保工作基礎，以管理辦法為核心，進一步健全完善工作機制，抓好法律規章落實、抓好運作標準統一、抓好安全鏈條牢固、抓好風險研判應對、抓好誠信經營秩序、抓好新技術推廣運用等，深入推進“平安貨運”建設。重點做好以下工作：

　　（一）繼續完善貨運鏈全過程的監管，以大數據應用為手段，對內加強行業內的監督管理，對外加強與地方政府、其他行業管理部門的資訊反饋和溝通協作，充分發揮聯合懲戒工作機製作用。

　　（二）進一步做好新設備、新技術的運用和安全檢查程式的優化，持續提升安全檢查的效能。

　　（三）促進航空貨運資訊共用平臺規劃建設，以大數據應用為手段，進行數據統計、分析、處理，逐步構建起誠信管理數據庫和安保培訓案（事）例庫；

　　（四）加強威脅評估和風險管理，充分發揮航空貨運安保評估作用，加大對高風險貨物的重點監管和國際轉運、過站貨物的有效管理等。

　　空防安全關係國家安全、社會安全，在航空貨運工作中我們必須嚴陣以待，深化“六嚴”工作，完善系統管理，確保各項安保措施落地見效。發展是要務，安全是基礎，民航的發展不僅僅追求“量”的發展，更需要“質”的飛躍，“量”“質”並進才是民航發展的主題。刀不磨，不見其鋒，劍不試，不知其利，我們要以制度為刀，以管理為劍，不斷夯實安全基礎，增強監管效能，提升發展品質，促進航空貨運持續健康發展，共建“平安民航”，實現民航強國夢。

　　（編輯：黃玉冰）