民航局公安局“六嚴”工作辦公室政策研究小組

　　【摘要】善治必然是多種治理機制共同作用的結果，在規範層面，國家制定法是核心的治理模式，與此同時，基於治理機能上的一致性，公共政策也扮演著不可或缺的角色。在空防工作領域，公共政策也因其更強的適應性、更為靈活的調整方式和更為多樣的實現機制，形成了其獨特的治理優勢，並作為一種導向和調配機制，具體的參與到民航安全保衛工作中。

　　【關鍵詞】空防；公共政策；社會治理

　　英國學者R·科恩（Morris Cohen）指出：“生活需要法律具有兩種相矛盾的本質，即穩定性或確定性和靈活性。需要前者，以使人的事業不致被疑慮和不穩定所損害；需要後者，以免生活受過去的束縛。”[1]在國家制定的法律之外，空防公共政策作為一種規範形式，如何與前者進行協調和互動，並共同發揮好空防職能，是一個值得挖掘的問題。在二者的關係問題上，可以借助刑事政策與國家制定法之間的關係進行類比，如羅克辛教授便説到：“法律上的限制和合乎刑事政策的目的，這二者之間不應該相互衝突，而應該結合到一起，也就是説法治國和社會福利國之間其實也並不存在不可調和的對立性，反而應當辯證統一起來。”[2]回到空防公共政策與國家制定法層面，二者的合作與交融也應是該種關係狀態。“作為人類理性化的創造，法律的存在總是為了因應人類社會生活的某些需要；人類並不是毫無理由地創造了那些行為規則，每一種法律都有其所應擔當的社會任務。”[3]國家制定法如是，空防公共政策亦如是，當兩種規範形式被放置於同一任務目標和實踐環境面前，他們便會殊途同歸，並圍繞違法犯罪防控這一總體目標來發揮其規範功能。當然，由於規範形式的表現方式不同，空防公共政策雖然與國家制定法具備機能上的一致性，但在實現路徑上卻有著自己的特色，而這也就決定了空防公共政策在角色定位上的個性內容。

　　一、空防公共政策的治理優勢

　　哈貝馬斯將法律當作一種事實性與有效性之間的社會媒介，能夠更加直接地反映主體性和主體間性的政策，恰好緩解了制定法與社會開放之間的張力，回應了開放社會對於彈性治理的需求：“事實性和有效性之間的這種來回折騰，使得政治理論和法律理論目前處於彼此幾乎無話可説的境地。規範主義的思路始終有脫離社會現實的危險，而客觀主義的思路則淡忘了所有規範的方面。這兩個方面之間的緊張關係，可以被理解為對我們的一種提醒：不要固執于一個學科的眼光，而要持開放的態度，不同的方法論立場（參與者和觀察者），不同的理論目標（意義詮釋、概念分析和描述、經驗説明），不同的角色視域（法官、政治家、立法者、當事人和公民），以及不同的語用研究態度（詮釋學的、批判的、分析的等），對這些都要持開放的態度。”[4] “實踐表明，公域之治的利益表達和實現機制，既需要政治的，也需要非政治的；既需要國家的，也需要社會的；既需要中央的，也需要地方的；既需要反映共性，也需要體現個體差異；既需要實體的，也需要程式方面的；等等。”[5]空防公共政策所代表的規範內容雖然沒有傳統形式主義、實證主義意義上的法律拘束效力，但是在事實上發揮著與傳統意義上的法律相同的功能，即行動者自願地、普遍地遵守和信奉這些規範，並將它們視為塑造其行為的依據。政策可以確立和提高行動者對其行為安排的預期，可以對行動者提出概要的、大致的政治、道德或者技術要求，可以協調行動者之間的互動；等等。[6]具體説來，空防公共政策在空防安全管理中所扮演的角色就是一種彈性治理機制，這種彈性表現在：

　　第一，空防公共政策的適應性更強。在一般性的假設中，我們會認為，法所具有的普遍性特徵決定了“從表層上看，在一定的國家或區域範圍內，法應該是普遍有效的，對每個人都一視同仁……從深層看，被普遍遵守的法律還應具有被普遍尊重的根據。它要麼是具有某些普適的道德性，從而獲得了被尊重的內在根據；要麼是與一定的公共權力相聯繫，分享著權力的神聖性。”[7]而立法者在制定規則之初，其內心所期待的普遍適用效果也是在充分了解社會生活的需要後，通過制定一個能夠適應于複雜、多變的社會生活的盡可能完備、詳盡、明確的法律規範來予以實現的。為了達致這一願景，所有的規則在設計的過程中往往都有意識的預留了許多彈性空間，如《治安管理處罰法》、《刑法》中的“等”、“情節嚴重”等立法語言，即是基於兼顧立法的確定性與靈活性所做的設計。但現實是，“任何一個人的天分都沒有高到使他具有預見到一切人類將遭遇到的並制定出恰當規則予以調整的先見之明。”[8]國家制定法骨子裏的穩定性、有限性、滯後性以及不週延性等特徵決定了其在應對紛繁複雜、日新月異的空防安全管理問題時，始終無法回避可能存在的無所適從——法律失靈的尷尬局面。因此，當規則在按照國家制定法所預設的三段論邏輯具體適用於某一事實時，我們或會發現規則的不足；或會發現規則的缺失；當然，也會發現規則的完美適用。誠如周少華教授所言：“作為人造之物的法律根本上無法以其穩定的結構和一致的運作方式滿足不斷展開著的社會生活的需要，在法律的一般性與社會生活的具體性之間永遠存在一道鴻溝，法律的確定性要求與個案結果的具體妥當性要求之間不可避免地會發生衝突。立法者雖然會利用各種立法手段盡可能避免這種衝突，但是他卻不可能完全消除這種衝突。”[9]我們認為，現代社會大量日常性、專業性的公共問題，不可能都通過立法機關制定法律法規或司法機關的裁定來解決，更多的需要行政機關各個專業性的職能部門、相關的專業人員共同進行快速、有效的決策，並經過法定程式形成公共政策，才能更有效的得到解決。[10]而空防公共政策係由對口的權威部門所做的專業指導，並基於自身的靈活性、不斷變動性和適應性，對空防安全管理實踐的需要做出快速而及時的反應，這將有助於克服國家制定法缺陷、補強國家制定法功能，更好地滿足空防工作需求。

　　第二，空防公共政策的調整方式更為靈活。治理的基本含義是指在一個既定的範圍內運用權威來維持秩序，滿足公眾的需要，治理的目的是在各種不同的制度關係中運用權力去引導、控制和規範公民的各種活動，以最大限度的增進公共利益。[11]在進行社會治理的過程中，國家制定法的調整方式基本被限定為命令——強制式，此時國家和公民之間不是合作關係，而是一種暗含對立風險的管理和被管理的關係，這顯然並不利於實現社會善治的目標，因為善治意味著在社會治理過程中應同時囊括透明、參與、法治、回應、效率、包容、公平、信任、和諧以及安全共十大要素。[12]而國家制定法並不能有效對應包括參與、回應、效率、信任、和諧等善治要素。相反，公共政策以及其所內含的治理方式則能夠更好的回應和適應善治的要求，因為公共政策並非建立在等級制或單向傳達基礎上的規範形式，其對社會生活的調整更多地表現為一種自願和自律，設定的行為方式也多為非強制性的，當然，必須承認，公共政策主要依靠社會公權力或者依賴國家權威，依靠來自國家制定法的、國家強制力的某種暗示或者影響來實現其政策目標，故而會在相當程度上對國家制定法的外在約束力産生某種依賴，但這卻並非公共政策進行社會調整的主要力量，其更多依賴的還是諸如社會輿論、內部監督、激勵機制或其他利益誘導力量來完成空防安全管理的目標任務。

　　第三，空防公共政策的實現機制更為多樣。公法對公權力的控制和規範主要是通過三個途徑予以實現：其一，通過組織法來控制公權力的權源，規定不同形式公權力組織的職權和職權範圍，並通過分權來保證權力的分立和平衡，使公權力發揮其正面的功能；其二，通過程式法來規範公權力的行使方式，設定各種權力運作的方式保證公權力運作符合公平、正義、公開的法治原則，防止公權力濫用損害個人權利；其三，通過對公權力的監督、設定責任、提供侵權救濟等方式來制約公權力的濫用。[13]總而言之，這些實現機制都是立足於保障性的國家權力的。而政策的實現機制則有所不同，一方面政策並不排斥各類強制性的實現機制，另一方面，政策又擁有自身獨特的實現機制，如通過描述立法背景，宣示立場，確立指導思想，規定目標，明確方針、路線，確認原則，規定配套措施等方式，正面要求相關主體為或者不為某種行為；抑或是通過為其提供行為導向的方式來施加影響，促使其做出有利於公共目標實現的行為選擇。[14]

　　二、空防公共政策的治理模式

　　空防公共政策因其形式的多樣性（涉及決定、通知、批復、意見和函等）、內容的指導性（一般不涉及具體的懲罰措施等量化規範）以及效力的不完整性（在行業內具有普遍的約束力，但卻不直接通過司法程式來懲治行為即不直接依靠法定的國家強制力進行約束）等特性決定了其雖然與國家制定法具備相同的功能定位，但在實現治理目標方面，卻有著不同的治理模式：

　　第一，空防公共政策是一種導向機制。空防公共政策通過對控制和預防危害空防安全的違法犯罪活動施以指示和引導來發揮其導向機制。

　　就“指示”而言，正如刑事政策學者梁根林教授所言，“惟有統一政治國家和市民社會對如何合理而有效地組織反犯罪鬥爭的思想認識，才能形成反犯罪鬥爭的合力，協調一致地組織對犯罪的鬥爭。”[15]空防公共政策根據防控危害空防安全行為所形成的規律性認識，在法治準則的基礎上，合理有效地確定了防控的戰略、方針和方法等，不僅可以明確該一階段空防工作的目標，指導空防工作的實踐，而且可以統一全系統、全行業的思想認識和價值觀念，從而形成反違法犯罪鬥爭的整體合力。如在“六嚴”工作要求中就提出，公安機關要“堅持嚴打方針不動搖，主動進攻，敢於出重拳、下重手……”由此也就確定了民航公安機關一段時間以來針對危害空防安全行為從嚴、從重處置的基本工作思路和思維傾向。

　　就“引導”而言，空防公共政策不同於法律是對已有違法犯罪行為的暴力回應，而更側重於為預防、控制該類行為指明大致的方向、途徑和模式。具體而言，這種“引導”又表現在確定了預防違法犯罪的戰略層面。如針對危及空防安全的違法犯罪案件，“六嚴”工作要求對機場公安機關就提出了要“依法‘從嚴、從重、從快’處理，用好用足法律依據，按照法律法規高限懲處，將執法必嚴、違法必究作為常態，堅決維護法律嚴肅性。”從而確立了現階段行業對待危害空防安全行為側重於“打”的戰略定位，相應的，也就對機場公安警情處置提出了要求，即“對於工作中出現的推諉、不作為或消極作為等情況，要嚴肅處理有關責任人員”，以杜絕可能出現的“大事化小小事化了”或“睜一隻眼閉一隻眼”的慣性思維，縱容違法犯罪行為的滋生。

　　第二，空防公共政策是一種調配機制。公共政策尤其是違法犯罪防控政策的本質是社會公共權威為防控違法犯罪而對司法、行政資源進行的配置，公共政策的根本是對可調取的司法、行政資源的分配與組合。[16]因此空防公共政策會根據社會形勢（政治、經濟、文化、特別是社會治安形勢和國際反恐形勢等）、政策目標（打擊違法犯罪、預防違法犯罪、消滅違法犯罪、治理違法犯罪等不同目標）、行為狀況（違法犯罪高發期、非常態的犯罪形勢）等諸方面因素而對懲治與預防違法犯罪的方法、手段等各種司法、行政資源進行調整和配置，從而達到政策主體預期的狀態和目標。[17]具體而言，這種調配機制又分為內部調整和外部調整兩種，內部調整是對司法、行政包括航空公司、機場的物資、人力資源的調整，也即對照相關法律的規定，借助包括刑罰和非刑罰方法的途徑，調取和運用人力、物力、財力、制度等資源防控危害空防安全的違法犯罪行為。如對民航安檢機構，“六嚴”工作要求就提出，要“嚴守安檢人員資質和業務培訓關，對崗位職業最低資格要求不符合的人員堅決不上崗，對在職教育培訓不達標的人員堅決不放權，對達不到人員配備標準數量的通道堅決不開放。要嚴守在用安檢設備管理關，堅決不採購沒有取得民航安檢設備使用許可證的設備，堅決不啟用達不到民航安檢設備使用驗收檢測技術標準的民航安檢設備，堅決停用達不到民航安檢設備定期檢測標準的民航安檢設備”。此即為了實現政策目標而合理調配和運用人力、物力資源的適例。外部調整則對是社會資源的調整，這種調整主要表現為對可以用於防控違法犯罪的社會資源的調整和配置，如在社會上形成打擊危害空防安全違法犯罪行為的共識、養成自覺遵守民航安保法律法規的習慣等等。事實上，我們會發現，近年來，各類媒體對各種機上不文明行為進行了頻繁的報道，並對該類行為的性質、危害進行了大量的宣傳，由此産生的效果是，社會輿論層面，對從嚴管控危害空防安全行為具備了共識；個人行為層面，依法、依規乘機也正在發展成為廣大旅客的自覺和習慣。

　　註釋：

　　[1][美] 高道蘊：《中國早期的法治思想》，載 高道蘊 等 主編：《美國學者論中國法律傳統》，中國政法大學出版社1994年版，第216頁。

　　[2][德] 克勞斯?羅克辛 著：《刑事政策與刑法體系》（第二版），蔡桂生 譯， 中國人民大學出版社2011年版，第15頁。

　　[3]周少華 著：《刑法理性與規範技術——刑法功能的發生機理》，中國法制出版社2007年版，第61頁。

　　[4][德] 哈貝馬斯 著：《在事實與規範之間——關於法律和民主法治國的商談理論》，童世駿 譯，生活?讀書?新知三聯書店2003年版，第8-9頁。

　　[5]羅豪才、宋功德 著：《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》，法律出版社2009年版，第381頁。

　　[6]László Blutman, in the Trap of a Legal Metaphor: International Soft Law, 59 International and Comparative Law Quarterly 605 （2010）.

　　[7]葛洪義、陳年冰：《法的普遍性、確定性、合理性辯析——兼論當代中國立法和法理學的使命》，載《法學研究》1997年第5期。

　　[8][美]列納?翰德：《法官判決時擁有多少理由》，鄭好好 譯，載《中國律師》2003年第4期。

　　[9]周少華 著：《刑法之適應性——刑事法治的實踐邏輯》，法律出版社2012年版，第18頁。

　　[10]盧坤建：《公共政策釋義》，載《中山大學學報（社會科學版）》，2001年第4期。

　　[11]俞可平 著：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第5頁。

　　[12]何增科：《從社會管理走向社會治理和社會善治》，載《學習時報》2013年1月28日，第6版。

　　[13]吳昕棟：《軟法與權力控制——軟法在權力控制中的必要性和有效性分析》，載 羅豪才 主編：《軟法的理論與實踐》，北京大學出版社2010年版，第71頁。

　　[14]羅豪才、宋功德 著：《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》，法律出版社2009年版，第370頁。

　　[15]梁根林 著：《刑事政策：立場與範疇》，法律出版社2005年版，第89-90頁。

　　[16]侯宏林 著：《刑事政策的價值分析》，中國政法大學出版社2005年版，第107-108頁。

　　[17]嚴勵 著：《中國刑事政策的建構理性》，中國政法大學出版社2010年版，第175頁。

　　（編輯：黃玉冰）