民航局公安局“六嚴”工作辦公室政策研究小組

　　【摘要】2015年民航局公安局針對民航安全保衛工作提出了“六嚴”工作要求，並將之作為民航公安、安檢、貨運、空保、監管和內防工作的重要工作指針。在性質上，“六嚴”工作要求作為一種指導規則，以其靈活性和緩和性，決定了其區別於國家制定法的特性，但在功能上，其作為一定歷史時期和環境條件下公共權威制定的用於解決公共問題的方案，符合公共政策的基本特徵，應將其作為一種公共政策，以發揮其在民航安全保衛工作中的規範功能。

　　【關鍵詞】“六嚴”工作要求；公共政策；空防安全；性質

　　何謂公共政策？何謂空防公共政策？關於這一問題，如同理論上對“法”的定義一般，“一個邏輯嚴謹，以明確完整要素構成概念的法律定義，就這些最後提到的概念而言，是不可能存在的。人們只能夠大略精確地説明，什麼是我們所理解的法律，而且在此，這也全然取決於人們觀察法律的觀點。”[1]而關於公共政策以及作為其子概念的空防公共政策亦如是，“公共政策作為一種理解政治變化的途徑，其定義幾乎與存在的公共政策問題一樣多。”[2]在理論上，意圖對空防公共政策的內涵進行定義只能是徒勞的，但是，立足於空防公共政策的特徵，對其性質進行規定和把握則是可能的。我們認為，“六嚴”工作要求即屬於區別於國家制定法的，不以法律為表現形式、不以法律後果為手段特徵的，用於防控危害空防安全行為的空防公共政策。理由在於：

　　一、“六嚴”工作要求具備公共政策的基本特徵

　　有論者指出，公共政策因為必須而且只能用於解決的公共問題的“公共”，其制定者作為不同於執政黨等組織的公共權威（廣義而合法的政府）之“公共”，從而有別於“非公共”的政策。公共政策表現為“為”或“不為”的法律和合法的命令、方案等規範，它必須是在一定的歷史環境條件下可以被執行的。[3]顯然，“六嚴”工作要求完整對應了理論上對公共政策基本特徵的描述，其正是在我國民航行業安全及反恐維穩形勢大背景下，為切實提升從人員物品安檢、社會面治安防控、空中安全保衛、空防安全監管到企事業單位內部安全防範等方面的安全水準，由相應的行政主管部門也即民航局公安局提出的當前及今後一個時期民航安保工作的方向和重點。

　　其一，“六嚴”工作要求是用於解決公共問題的。詹姆斯?安德森認為，所謂公共問題，是與那些“影響有限，只涉及到一個或少數幾個人的”私人問題相對的、“影響廣（包括對不直接相關的人有影響）的問題”。[4]易言之，當一種規範形式所作用的空間已經從私人領域上升到不特定或多數人的領域範疇時，其在性質上就已經具備了公共屬性，其所關注的問題也從個人利益擴張到公共利益層面。雖然關於何謂公共利益亦屬難以精確定義和表達的概念，但可以確定的是，但凡進入到該領域的問題，都是國家職能機構應當通過其職能活動介入或干預的部分。因為國家是公共利益的聯合體，作為公共利益主體的市（公）民社會則是支配國家的道德人格。[5]因此，受國家委託，政府當然的職能目標“就是服務和增進公共利益”。[6]公共政策也就據此成為國家實施公共管理的基本手段。民航作為公共運輸行業，機場、航空器作為公共場所，發生在該空間範圍內的與國家、社會、他人利益相關的事項，往往都與公共利益密切相關，而為了增進在這一公共場所的利益相關人的整體福利，國家在包括安全在內的事項內，都需要設定必要的行為規範，以避免大部分人的利益因為小部分人的行為受損。而以空防工作為政策內容的“六嚴”工作要求所著眼的正是“安全”這一公眾高度關注的公共目標，並重點解決了不敢管、不能管、不想管和管不好、管不了、管不住等一系列的問題。如在空中安全保衛工作範疇，公共航空運輸企業由於受困于航空安全員案（事）件處置權的權源等問題的影響，加之為服務大於安全的思維以及運作成本等諸多因素的作用，使得航空安全員對於機上擾序行為往往是睜一隻眼閉一隻眼，導致在空中該管的沒能管起來，以至於在一段時間機上擾序行為頻發並呈明顯的上升趨勢。典型的如違規開啟應急艙門的行為，在一段時間持續的從輕處罰或不予處罰過後，2015年該類行為甚至呈現出爆髮式增長，並最終影響了公共航空運輸企業的運營與效益。而在“六嚴”工作要求“空中要嚴控”部分關於“嚴格執行空中執勤程式”的規範下，近三年來，航空安全員從幕後走向臺前，從不敢管、不能管、不想管開始轉為主動出擊，堅決依法制止各類擾序行為，行業內違規開啟應急艙門行為明顯下降，既確保了公共航空運輸企業的運營效率，更保障了航空器及其所載人員的生命和財産安全。

　　其二，“六嚴”工作要求是由公共權威制定的。定性公共政策，必須體現它的制定者，一個基本的判斷是，只有公共權威制定的政策，才是公共政策，而這裡的公共權威，主要是指政府。公共政策（Public Policy），顧名思義，就是基於公共權力而對公共利益所進行的分配和調整，而要實現公共利益，就需要借助公共權威以形成統一意志和利益要求，並借助公共權威的力量，以公開、明確、一致的程式或規則，才能有效地克服組織良好或力量強大的利益主體或集團的影響，使各種分散的、不系統的、相互制約、甚至利益衝突的利益關係和要求得到調節、歸納和綜合，並趨於一致。[7] “六嚴”工作要求的出臺，恰恰是代表國家空防安全工作最權威的主體民航局公安局對該項工作的整體部署與安排，其協調的不僅僅是內部的包括民航各地區管理局，各運輸（通用）航空公司，各服務保障公司，各機場公司，各機場公安局（分局），空警各支、大隊，各安檢站等利益相關人，還包括外部的旅客、普通社會公眾等具體參與到民航運輸活動或借助各種方式與民航運輸活動發生關聯的對象。

　　其三，“六嚴”工作要求表現為一種“為”或“不為”的命令、方案等規範。規範意味著“應當”，這是公共政策規範性的核心含義。其所描述的是這樣一種狀態：“行為人P在面臨行動選擇時，既有基於其自身偏好或者個人自利性（self-interest）的判斷A，也有基於區別於自身偏好或自利判斷之外的行動理由所導致的行動要求B，此時他受到行動理由的拘束，以B的方式行使，而沒有遵從A的指引……這些條件説明：一旦行為人擱置自身的偏好或自利判斷，轉而依賴於其他標準做出特定的行動，那麼他的行為就擁有了‘應當’的性質；與此同時，我們還可以將這種行動叫做‘規範性的行動’。”[8]這意味著包括公共政策在內的規範形式含有一種允許、命令、禁止或調整人的行為與行動的概括性聲明或指令，[9]它能夠要求它所指向的人執行命令所要求做的事情。因為發出這個命令的命令人是“被授權”（authorized）的主體，他的意志表示本身基於授權而具有了約束力，即使事實上他沒有任何優越的權力，並且這種表示也不具有絕對必要的形式，亦是如此。[10] “六嚴”工作要求作為公共政策，既不具備國家制定法的形式，也不具有國家制定法的效力，但卻能在政策空間也即空防工作中發揮其作為規範的機能。對照“六嚴”工作要求的具體內容，我們會發現，其所對應的每一項內容都是作為權威主體的民航局公安局對空防工作所發出的命令，這些命令所對應的即是政策執行者所應當“為”或“不為”的具體內容。如在“貨運要嚴治”中的“嚴格安保條件審查”中，“六嚴”工作要求就明確發出了兩項“不為”和一項“為”的命令，分別是對航空貨運銷售代理企業安保條件不符合的，中航協應堅決不予認證；對擬合作的航空貨運銷售代理企業安保條件審核不符合的，航空公司應堅決不予雇傭；對轄區航空貨運銷售代理企業對其從業人員背景調查的監督管理不符合的，機場公安機關應堅決採取措施。由此，也就以政令的形式，對相應主體的貨運安保條件審查活動形成了約束效果，此即一種規範的意義上的命令。

　　其四，“六嚴”工作要求是在一定歷史時期和環境條件下形成的。安德森認為，政策問題可以被定義為某種條件或環境，這種條件和環境引起一部分人的需要或不滿足，從而為此尋求援助或補償。[11]公共政策與環境條件之間存在著內在的、必然的邏輯關係。因此，公共政策的制定過程，是根植于一定的政治、經濟、文化、法律、宗教、體制、技術、時間、資訊等環境條件，決定是否解決一定公共問題的主觀表達過程。[12]近年來，我國民航業在創造安全歷史的同時，[13]也正面臨著局部地區仍處於暴力恐怖活動活躍期；社會矛盾、利益訴求交織疊加；系統內部傳統利益格局的深刻變化的大形勢、大背景。多方面壓力共同作用下，為了貫徹習近平總書記關於要盯緊盯住民航安全重要指示精神，踐行民航局持續安全理念，需要行業、系統以如履薄冰、如臨深淵的狀態去履行好安全工作職能，需要我們以“嚴”的姿態，實現“防在地面、勝在空中”安保工作目標。

　　二、“六嚴”工作要求具備區別於空防立法的個性特徵

　　將政策納入到空防工作中並非民航業界的創新，而是整個社會治理實踐的常態。博登海默就曾以“納什維爾，C. &. 聖·L.裏訴布朗寧”（Nashville, C.&. St. L. Ry. V. Browning）一案為例論證了公共政策在沒有佔支配地位的先例的支援下能夠發揮裁判案件的獨立淵源的作用。並明確指出，這裡的公共政策就是尚未被整合進法律之中的政府政策和慣例。[14]理論上，“六嚴”工作要求作為一項空防公共政策，屬於非正式的法源，相較于國家制定的空防立法，既有共性，更有個性。

　　就共性層面而言，空防公共政策與國家制定法在以下方面具備一致性：

　　第一，空防公共政策具有公共屬性，體現了公意。空防公共政策並非一種隨意的表態，它的內容必然需要服從和服務於國家公共權力和政治系統的意志、利益、任務和目標，它的功能就是國家進行空防安全管理、維護空防安全、協調各職責相對方權利義務、確保空防形勢長治久安的基本手段，它的公共屬性就表現在它是立足於整個民航空防工作的健康發展，從社會上絕大多數人的共同利益出發來制定和實施的各種方略。“六嚴”工作要求即是立足於當前依然嚴峻的空防形勢，從回應旅客、行業乃至普通社會公眾對民航空防安全的需求和期待的角度，立足於民航局公安局的職責、許可權所做的政策設計。

　　第二，空防公共政策具有規範性。如前所述，空防公共政策是一種命令，且是經由國家授權的合法主體依照合法的程式發佈的命令，這種命令在意旨上與法律的基本規定是一致的，在內容上則是與法律的明文規定的精神內核相符合的，同時，空防公共政策的運用又可以引導、調節好國家制定法相關條文的解釋結論，以更好的實現政策目標。“六嚴”工作要求實際上就是民航局公安局立足於自身管理職責為行業履行空防安全工作職責下達的命令，這些命令的內容與既有法律的規定首先是一致的，比如對民航公安機關提出要“嚴肅查處違法犯罪案件”，就是對民航公安機關職責的重申和強調，但這種重申和強調又不是對既有規定的簡單復述，它又同時表達了民航局公安局的傾向性態度，如提出要依法“從嚴、從重、從快”處理違法犯罪行為，用好用足法律依據，按照法律法規高限懲處，將執法必嚴、違法必究作為常態，堅決維護法律嚴肅性，這裡表達的最明顯的傾向即是在法定自由裁量許可權範圍內，要求機場公安機關從嚴、從重打擊、處置違法犯罪行為的傾向。

　　就個性層面而言，空防公共政策則在以下方面展示出其區別於國家制定法的特徵：

　　第一，空防公共政策是一種指導規則而非裁判規則。“六嚴”工作要求是以“通知”的形式下發的，其內容和形式相較于法律、法規、規章乃至於管理文件，是有區別的。我們會發現，整個“六嚴”工作要求所提出的工作要求在內容上多為原則性的指示，並以其所蘊含的對危害空防安全的外部違法犯罪行為和內部違規違紀行為的宏觀預防、控制和懲治的價值取向來影響空防工作的開展，其中既沒有如法律這類裁判規則一般以具體的行為、後果、處罰等為內容的行為規範，民航公安機關也不能僅僅根據“六嚴”來完成對危害空防安全行為的認定和處罰。作為一種指導規則，空防公共政策不會局限于現行或過去的法律條文本身，也不會僅僅針對某一類的具體違法犯罪類型做出應對，而是以其特定的方式來對整個空防工作資源進行配置，並借助於這種配置將民航局公安局的意志具體表達為希望、鼓勵或要求各職能部門、從業人員做什麼、怎麼做，從而確立了權威意志所主張的行為模式，為全行業預防、控制危害空防安全行為提供了基本的指導和行為依據。

　　第二，空防公共政策的制定主體並非立法機關。民航局公安局出臺的“六嚴”工作要求代表了國家意志，但並不意味著民航局公安局正在從事一項立法活動。顯然，民航局公安局並非享有立法權的主體，但其作為代表國家專門從事空防安全工作的權力機關和公共機構，其本身就是政策制定的主導者，享有制定政策的國家授權，同時，其所制定的政策與法律在形式上、內容上乃至功能上也都必然存在明顯的區別。如“六嚴”公共政策在“空中要嚴控”工作要求中提出，“要針對機上縱火、爆炸物威脅、衝擊駕駛艙以及擅自開艙門等空中突發事件制定預案和職責分工，確保應急處置全員參與、協同配合”，與作為立法的《民用航空安全保衛條例》在表述和內容上就存在明顯區別，表現在《民用航空安全保衛條例》的側重在於設置禁止性規範，明確了上述行為的違法性質並指明瞭其法律後果；而“六嚴”公共政策則側重於機組的工作預案、職責分工和協同配合，也即是在行為定性之外對機組工作職責所做之要求，並不涉及行為定性與法律後果等立法層面的內容。

　　第三，空防公共政策的強制性更為緩和。相較于法律以國家強制力為保障，空防公共政策的真正落實，從根本上講，依靠的是政策執行者的自覺。當然，作為國家權力機關依法頒發的政策，其強制性還表現為兩個層次的內容：一方面，對政策對象所具有的心理上的強制力；另一方面，對於違背政策的行為，雖然不會直接受到國家強制力的制裁或否定性的反應，但是，仍然存在公共權威也即民航局公安局依法通過職權進行否定性反應的可能，如行政約談即是適例。換言之，空防公共政策的強制屬性在一定程度上是借助於法律上的強制性內容實現的，譬如機上縱火行為，其所對應的否定性法律後果即是刑法第114條和第115條的規定，而非“六嚴”工作要求本身。當然，除了借助法律調用國家強制力量以實現政策的強制效果外，空防公共政策還可以借助諸如宣傳教育等方式，使“六嚴”工作要求作為一種理念或思維方式根植于政策實施者乃至政策對象的內心，而若就其所採用的諸如教育、調控等非制裁性的反應方式來看，空防公共政策的強制屬性確實較法律要柔和許多。

　　第四，空防公共政策具有較強的靈活性。政策是柔性的。正如經濟學中認為的任何損害別人的謀略不是真正有效的謀略一樣，任何強調剛性的政策也都不是有效的政策。[15]必須承認，國家制定法包括《民用航空法》、《民用航空安全保衛條例》以及《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛工作規則》等都是剛性的，這種剛性一方面表現在其內容當中，一方面又體現在其所具有的穩定性上。因為作為法律，這些規範形式的穩定與否直接與國民的預測可能性、行為疆域等重要內容相關。而空防公共政策就其自身形式而言，不論是其確立、變動還是調整、廢止，一般都不需要經過太過嚴格的程式，也不需要耗費太多的資源。在特定的情況下，空防公共政策甚至可能由於社會公共權威的認識和意願而不斷調整、反覆變化。[16]正是因為空防公共政策所具之靈活特性，也有效的彌合了國家制定法穩定性有餘而靈活性不足的缺陷。

　　註釋：

　　[1][德] 阿圖爾·考夫曼 著：《法律哲學（第二版）》，劉幸義 等 譯，法律出版社2011年版，第157頁。

　　[2][美] 拉雷·N·格斯頓 著：《公共政策的制定——程式和原理》，朱子文 譯，重慶出版社2001年版，第3頁。

　　[3]盧坤建：《公共政策釋義》，載《中山大學學報（社會科學版）》，2001年第4期。

　　[4][美] 詹姆斯·安德森 著：《公共決策》，唐亮 譯，華夏出版社1990年版，第66-67頁。

　　[5]Hanrahan John Q, Government by Contract, New York, Nor ton & Company, 1983, P.12.

　　[6][美] 詹姆斯·安德森 著：《公共決策》，唐亮 譯，華夏出版社1990年版，第222頁。

　　[7]盧坤建：《公共政策釋義》，載《中山大學學報（社會科學版）》，2001年第4期。

　　[8]陳景輝：《道德善、理性化與法的規範性——以哈特理論為中心的反省》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2012年第4期。

　　[9][美] E·博登海默 著：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來 譯，中國政法大學出版社2004年版，第246-247頁。

　　[10][奧] 凱爾森 著：《法與國家的一般理論》，沈宗靈 譯，商務印書館2013年版，第66頁。

　　[11][美] 詹姆斯·安德森 著：《公共決策》，唐亮 譯，華夏出版社1990年版，第3頁。

　　[12]盧坤建：《公共政策釋義》，載《中山大學學報（社會科學版）》，2001年第4期。

　　[13]截止2017年5月14日，我國民航實現運輸航空安全飛行80個月、5000萬小時，創造了我國民航歷史上最好的安全紀錄，也高於世界民航平均水準。總體來看，中國民航近十年的安全水準高於世界民航同期平均安全水準11倍。

　　[14][美] E·博登海默 著：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來 譯，中國政法大學出版社2004年版，第486-487頁。

　　[15]孫萬懷 著：《在制度和秩序的邊界——刑事政策的一般理論》，北京大學出版社2008年版，第7頁。

　　[16]侯宏林 著：《刑事政策的價值分析》，中國政法大學出版社2005年版，第110頁。

　　（編輯：黃玉冰）