作者：中國人民公安大學王天宇、姜峰　　

來源：《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2018年第4期

　　摘要：國家安全觀是在安全問題上的根本態度和觀點，對國家安全戰略的制定具有重要指導作用。新中國成立以來，中國國家安全觀不斷演進。習近平總書記提出的總體國家安全觀是根據國家安全形勢新變化所作出的科學論斷。公安機關作為維護國家安全的中堅力量，其警務運作模式應緊隨國家安全觀的演進及時作出調整。在總體國家安全觀的指導下，公安機關應立足國際、國內安全新挑戰轉變工作模式，按照主動化、合成化、多元化、資訊化、合作化的要求和方向開展警務工作。

　　關鍵詞：國家安全觀；政治安全；人民安全；全球警務

　　國家安全觀是對國家安全現實的反映，與國家的安危存亡密切相關。在古代中國，很早就有“居安思危”“載舟覆舟”的國家安全思想和意識。

　　進入現代社會以來，我國面臨著新的國內國際局勢，國家安全觀也按照一定邏輯演進。2014年，習近平總書記在國家安全委員會上，首次正式提出了“總體國家安全觀”。總體國家安全觀是黨中央在準確把握國家安全形勢特點和趨勢基礎上提出的重大戰略思想。作為國家安全保障體系中不可或缺的組成部分，公安機關肩負著保衛社會穩定的重大責任。如何根據國家安全觀的演進，調整警務運作是公安機關面臨的重大課題。

　　一、中國國家安全觀演進邏輯

　　不同歷史時期、不同社會發展階段以及不同國際局勢中，“國家安全”的概念和含義不盡相同。通常而言，國家安全是指國家處於沒有危險的客觀狀態。“沒有危險”既包括“沒有外部的威脅和侵害”，又包括“沒有內部的混亂和疾患”〔1〕。

　　所謂國家安全觀，則是對國家安全問題的根本態度和觀點，是一種“系統化、理論化的國家安全觀念。”〔2〕從內容上看，國家安全觀包括對國家安全相關問題的過去和現在、本質和規律等的認知、評價和預期。國家安全觀能夠為國家安全戰略提供指導，因此，科學正確的國家安全觀對於維護國家安全而言，具有基礎地位和前提意義。

　　自1949年中華人民共和國建立以來，國家安全觀進行了一系列調整:新中國成立後較長時期內推行以軍事、政治安全為核心內容的國家安全觀，並強調“軍事安全是國家安全要素中壓倒一切的決定性因素”〔3〕；改革開放後，國家安全觀轉向維護國家利益和確保國家主權完整、注重提高和增強綜合國力、創造良好國際安全環境等內容，以“互信、互利、平等、協作”為核心的新安全觀逐漸形成；進入21世紀的第二個十年，以習近平為核心的新一代中央領導集體提出“總體國家安全觀”。這是我國關於國家安全理念的重要論述和理論創新。總體國家安全觀要求“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依託”〔4〕，走中國特色國家安全道路。總體國家安全觀是站在全局高度，統籌兼顧國際國內、各領域安全形勢審視國家安全而提出的戰略方針，是我國國家安全理念的重大創新。

　　我國國家安全觀的演進受到國內外環境、國家安全威脅、對國家綜合實力的判斷、戰爭觀等諸多因素變化的影響，呈現出以下演進邏輯。

　　（一）傳統安全為主轉向傳統與非傳統安全兼顧

　　一般而言，以軍事安全為核心內容的安全觀稱為傳統安全觀。建國初期，國際大背景是以美蘇對抗為特徵的東西方冷戰，國內面臨諸多威脅共和國政權的複雜因素，安全觀聚焦于國防軍事建設，以鞏固革命勝利果實、維護社會主義國家新生政權。冷戰結束後，恐怖主義、生態惡化、流行疾病等軍事以外的安全威脅逐漸凸顯，嚴重性和危害程度明顯加劇，人們開始將其視為威脅並予以高度關注，在此基礎上形成“非傳統國家安全觀”。事實上，有很多非傳統安全問題是從傳統安全問題演變而來，是“老問題、新面孔、新危害”〔5〕。因此，傳統安全威脅並沒有消失，而是在某種程度上有了新發展，例如局部戰爭仍然存在，個別國家或集團對他國進行軍事武裝干涉。

　　這説明，在非傳統安全威脅引起我們注意的同時，傳統安全問題的威脅也同樣不可忽視。總體國家安全觀既重視傳統安全，又重視非傳統安全，體現了我國國家安全觀的兼收並蓄的特點。

　　（二）外部安全轉向內外安全

　　建國初期形成的國家安全觀，以及世紀之交提出的“新安全觀”，更多的是針對國際安全，意圖為國家發展構建一個和平穩定的國際環境，著眼于維護國家的外部安全。嚴格來説，此“新安全觀”僅僅是一種指向國際間相互關係的“新國際安全觀”，而不是完整包含國家安全內容的“新安全觀”，因此不能稱之為完整意義上的“新國家安全觀”〔6〕。

　　“冷戰”結束前後，國際社會出現安全觀轉向，人們對安全重心的認識從對外安全向內外安全轉變。總體國家安全觀把內部安全和外部安全作為國家安全不可分割的兩個方面來論述，實現了從內外兩個方面對國家安全的新認識。

　　（三）局部安全轉向總體安全

　　軍事在較長歷史時期中一直被視為維護國家安全的最重要手段。但伴隨全球化向縱深發展以及新科技革命等，人們對安全內容或構成要素的認識逐漸發生了改變，安全的內容從軍事、政治向經濟、資訊、文化、生態等方面轉變，非傳統的恐怖主義、資訊攻擊、文化滲透、生物入侵等因素開始取代傳統的軍事侵略和戰爭等因素，成為新的關注點。尤其進入新世紀，我國對安全的認識超越了單純的軍事政治觀點，不斷向資訊、科技、民生、文化、生態等方面進行延伸，形成集各種領域為一體的國家安全體系，使其成為名副其實的“總體安全”。

　　（四）單一安全主體轉向多元安全主體

　　在前全球化時期，國家一直是安全最基本的主體，是一切安全問題得以開展的中心。在全球化進程中，安全主體觀同樣隨之發生變化，大量的非國家行為主體出現。在新的安全局勢下，受到安全威脅的不僅局限于國家這一單一主體，個人、團體等都可能成為潛在的受安全威脅的主體，呈現多元化發展趨勢。總體國家安全觀提出“既重視國土安全，又重視國民安全”，並指出“國家安全一切為了人民、一切依靠人民”。這一論述中體現出我國突破了長期以來的國家（國土）單一安全主體的認識，開始重視國家之外其他主體的安全保護，意味著我國對國家安全與人的安全之間的關係實現了辯證認識。

　　二、國家安全觀演進視野下警務面臨的新挑戰

　　中國警務經過不斷調整，已初步形成中國社會主義現代警務機制。伴隨國家安全觀的轉向及各種安全威脅因素相互交織、相互影響、相互轉化，國家安全威脅的內涵隨之改變，公安機關的警務工作正面臨越來越嚴峻的具有全新特點的安全挑戰。

　　（一）國際層面的考察

　　1、全球化帶來安全新問題

　　全球化加快了世界各個地塊、所有國家及不同民族之間的相互依存，沒有哪個國家能夠置身於這個進程之外。越來越多的國家安全、地區安全已不再局限于某一國家、某一地區的範圍，而是與真正意義上的全球問題和需求相聯繫〔7〕。隨著全球化程度不斷加深，犯罪走向全球化成為必然，這成為我國警務工作新的國際背景。一方面，跨國犯罪、國際犯罪近年來日趨猖獗，如毒品走私、洗錢、非法移民等；另一方面，中國公安機關面臨保護海外中國人權益的嚴峻挑戰，中國公民出國旅遊、求學、經商、工程承包的人數激增，直接針對海外中國人的侵害事件頻發，特別是在巴基斯坦、阿富汗以及非洲等國家和地區。

　　2、新科技的應用引發安全新隱患

　　不法分子積極利用新科技革命成果，依靠現代科技進行犯罪的案件逐年上升。首先，網際網路技術的發展催生“虛擬社會”，其虛擬性的特點造就了全球跨國網路犯罪的流行，網路技術的低成本性、便利性特點同時降低了網路犯罪的門檻，提升了受害者遭受安全威脅的可能性。其次，物聯網技術得到廣泛應用。物聯網是一種物品與網際網路連接起來，進行資訊交換和通訊的網路，它能夠使普通物理對象實現互聯互通，已成為不法分子意圖下一步利用的新興技術。再次，以微信、微網志等新媒體為代表的自媒體技術廣泛應用，把具有共同利益的彼此不認識的人組織、動員起來，對中國的輿論生態、社會公共安全乃至執政黨和政府的控制與治理構成了新的挑戰。最後，大數據時代已經到來，數據存儲手段、技術的安全系數，直接影響著國家、企業、個人等行為體的權益，數據一旦洩露就很可能帶來不可估量的軍事、商業、社會傷害。

　　3、遭受安全威脅的主體呈現多元化

　　如上所述，總體國家安全觀實現了對遭受安全威脅主體的認知由單一向多元的轉向。因此，國家並不是唯一的國際行為體，也不是安全的唯一主體。警務工作在關注國家宏觀安全的同時，還必須關注個體和群體的安全、國內社會和國際社會的安全，以及人類安全等。這裡的個體、群體、國內社會、國際社會和整個人類都是安全的主體，因而公安機關將面臨保障多元主體安全的巨大壓力。

　　（二）國內層面的考察

　　1、非傳統安全威脅凸顯

　　“冷戰”結束後的近半個世紀以來，全球化所帶來的具有“非軍事”“跨國共治”等特徵非傳統安全威脅日益嚴峻，涉及的範圍極為廣泛，如種族衝突、宗教極端主義與文化衝突、恐怖主義，又如網路資訊、武器擴散、流行疾病、毒品走私、非法移民，以及金融領域的洗錢等。非傳統安全問題不斷向政治、經濟、文化、社會、環境等各個領域延伸，大大擴展了安全的內涵與外延。這迫切要求公安機關具備維護國家總體、綜合安全的能力。

　　2、“三股勢力”交織

　　這主要是指在西方敵對勢力“西化”“分化”戰略的支援下形成的民族分裂勢力、宗教極端勢力、暴力恐怖勢力，三者政治化、聯合化、暴力化趨勢愈加明顯。首先，部分民族分裂勢力利用中國作為多民族國家以及各民族差異和發展不平衡的現實，反對國家現行民族團結政策，破壞多民族的國家認同。其次，宗教極端勢力以宗教的名義進行暴力恐怖活動，並利用人民群眾樸素的宗教感情，煽動不明真相的群眾參與到騷亂和暴亂事件中來，危害極大。最後，暴力恐怖勢力近年來製造了多起暴力恐怖襲擊，並呈現出恐怖分子受恐怖主義思想洗腦、恐怖襲擊武器就地取材、多以黨政機關作為恐怖襲擊的重點目標、公安機關獲得的預警性情報較少、恐怖襲擊有向新疆以外地區擴散趨勢等全新特點〔8〕。“三股勢力”相互交織、疊加，成為國家、社會的重大安全隱患，是警務工作的重中之重。

　　3、社會安全局勢緊張

　　全國範圍內，各種刑事案件發案數量居高不下，且暴力犯罪活動勢頭較為倡狂。團夥犯罪、有組織犯罪、帶黑社會性質的犯罪對社會安全造成嚴重的危害，其中搶劫、搶奪，涉槍爆、綁架等嚴重暴力案件佔相當比重。另一方面，由於當前我國正處在經濟社會轉型的特殊歷史時期，正經歷大發展、大轉軌的時代變革。這一時期內，人民內部矛盾累積，以群體性事件為代表的社會公共安全事件數量、規模均呈上升趨勢，而且組織化程度越來越高，利益訴求的表達日趨偏激和非理性化。

　　4、公安機關迎接安全新挑戰準備不足

　　考察公安機關警務理念、體制及機制等許多方面，可以看出，當前其在應對安全新形勢、新挑戰與安全治理層面仍缺乏有效準備。諸如警務工作中被動防範多而主動出擊少，欠缺一套在新安全局勢下有效保障國家總體安全的措施；又如，公安機關科技化水準不足，難以做到以先進科技手段應對各類安全威脅日趨高科技的勢頭。維護國家的總體安全需要警務的不斷跟進，而警務跟進的基礎則是公安機關革新與新的安全體制建設。

　　三、國家安全觀演進為警務工作提出新要求

　　國家安全觀的演進反映了國家安全治理理念和戰略的轉向。公安機關是黨和人民手中掌握的“刀把子”，肩負著保護人民和社會安全的使命。

　　在國家安全觀的不斷演進中，公安機關應正確認識警務對維護國家總體安全的作用，將自身職責與國家安全的各項要求相對接，將警務納入國家安全治理的框架中來，切實履行職責，做好各項公安工作。具體而言，國家安全觀演進為警務工作提出以下幾方面的要求。

　　（一）堅持中國特色公安工作的政治優勢

　　黨的領導和群眾路線是我國公安機關開展各項工作的政治優勢。在總體國家安全觀的指導下，公安工作更加需要有正確的政治方向。

　　在國家安全體系中，政治安全處於核心地位和最高層次。黨中央提出的“四個意識”要求公安工作必須“講政治、講大局，緊緊圍繞黨和國家的工作大局來謀劃和部署”〔9〕，要“堅持以政治安全為根本，把維護國家政治安全置於重中之重”〔10〕。在當前國際安全形勢下，公安機關應採取各種措施嚴厲打擊各種危害國家安全的活動，例如滲透顛覆破壞、暴力恐怖、民族分裂、宗教極端等。在各種複雜的社會思潮中增強政治敏銳性和政治鑒別力，保持清醒的政治意識，捍衛以政權、制度安全為核心內容的政治安全，維護國家意識形態安全和社會主義制度。

　　人民安全是國家安全中最為核心的要素，同時又是所有國家安全工作的根本目的。其他安全都應最終體現並統一到人民安全上。只有充分保障人民的安全利益，才能獲得群眾的信任，增強群眾的信心，共同築起國家安全的堅實城墻。總體國家安全觀要求增強人民的安全主體地位，加強國家安全教育。公安機關具有和人民群眾直接接觸的優勢，應當依託社區警務和農村警務，紮根基層社會，拉近和社區群眾的距離；應借助現代科技和資訊技術，提升國家安全教育和宣傳能力，完善創新國家安全教育載體、內容和形式，“切實增強人民群眾國家安全意識和警惕性，推動全社會形成維護國家安全的強大合力，構建更高水準的平安中國。”〔11〕

　　（二）加強公安隊伍的現代化、專業化建設

　　現代社會中風險無處不在，公安機關應當綜合運用頂層設計和基層探索的各自優勢，提升預測預防和管控風險能力，以適應新時代國家安全的新變化。

　　在國家安全工作中，公安機關的主要任務在於加強基礎工作和合成作戰能力，形成反應靈敏、運轉高效的國家安全治理網路。面對新的安全任務，公安機關需要站在國家安全的戰略高度，統籌兼顧各種安全之間的關係:克服單打獨鬥的不足，健全公安機關國家安全工作體系，增強公安政策制定的科學性、前瞻性和有效性；吸收利用當代科學技術的最新成果，提升公安機關智慧化和專業化水準；提升公安機關對於各種重大安全風險預測預防和管控的能力，應對在國家安全和社會穩定領域可能出現的各種隱患和挑戰；按照《中華人民共和國國家安全法》的規定，構建系統完備、科學規範、運作有效的安全制度體系，充分發揮公安機關在情報資訊、風險預防、評估預警等方面的作用；同國家現代化進程相一致，將國家安全能力建設融入國家治理體系和治理能力現代化進程。

　　（三）推行社會安全維護的“綜合治理”大思路

　　與傳統國家安全觀相比，總體國家安全觀最鮮明的特點是系統性、總體性。它的內容十分豐富，包括傳統和非傳統，對內和對外，以及人、事、物的安全。總體國家安全觀要求既立足當前實際，同時又要目光長遠、綜合施策；應當用整體和聯繫的眼光對待安全工作，而不能孤立地理解國家安全的問題。

　　為適應新常態下的安全工作，公安機關應建設共建共治共用的社會治安防控體系，織密公共安全網，加強社會面整體防範和管控，尤其是對人口密集場所的巡邏防控。公安機關應依法打擊和懲治黃賭毒、黑拐騙等頑固社會治安問題，嚴密防範各類影響群眾安全感的違法犯罪活動，嚴厲打擊網際網路犯罪等人民反映強烈的問題，保護人民合法權利。公安機關應當樹立人類安全共同體意識，反對一切形式的國際恐怖主義活動；通過參與國際合作治理，統籌應對各種傳統和非傳統安全威脅，為解決人類安全共同面臨的問題展示中國智慧和提出中國方案；通過加強建設區域性、全球性警務合作機制，拓展中國警務參與全球公共安全治理的能力，構建人類安全共同體。

　　四、總體國家安全觀下中國警務發展趨勢展望

　　隨著中國國家安全觀的演進，公安機關維護安全工作的理念和方法也應與時俱進。總體國家安全觀為中國警務發展改革提供了新的方向和契機。結合總體安全觀給警務帶來的新挑戰和新任務，下述為筆者認為警務發展的若干可能趨勢。

　　（一）警務理念:主動化趨勢

　　主動化的警務理念強調公安機關面對複雜、多元的新型安全挑戰應主動出擊，而非被動反應，須以主動管理、服務的方式，進行情報獲取、案件偵查、治安管理和日常服務。這些具有主動性色彩的警務活動與政策實施，體現在警力配置、接處警模式、決策方式和警務管理、隊伍管理上，要求改變慣常觀念，在制度、體制、機制上進行觀念更新，改變過去傳統的“滅火式”的被動警務模式。具體而言，在警力配置上，應積極實行警力下沉，將民警放到基層一線去；在接處警上，應提前發現警情和及時處置，注重公安機關的預警機制建設；在決策方式上，應依託大情報系統收集具有潛在威脅的安全隱患資訊，將其納入警務決策中；在隊伍管理上，應提升隊伍正規化建設水準，提高警員工作積極性。

　　（二）警務機制:合成化趨勢

　　實現總體國家安全觀提出的總體安全目標，不能也不應由公安機關一家負責。事實上，公安機關一家根本無法實現這一目標。因此，構建合成化的警務機制勢在必行。公安機關對內應進行警員合成、警種合成、警務區域合成等，加強各警務部門分工合作，實現各種警務資源和要素的有機合成、整體合作；對外應協調與檢察機關、法院、稅務、紀檢、工商、城管等其他職能部門以及社會團體、民眾的關係，推進社會治安綜合治理進程，從而最大限度地實現社會合成，改變公安機關單打獨鬥維護安全的局面。

　　（三）警務職能:多元化趨勢

　　公安機關的職能長期以來局限于專政職能和民主職能，這由公安機關的人民民主專政重要工具的基本性質所決定。隨著中國警務面臨國家安全觀轉向的新形勢，公安機關的警務職能應向多元化趨勢發展，應至少包括以下幾方面:一是維護社會穩定的職能，公安機關應維護社會安定團結和政治大局穩定，打擊危害國家安全和社會穩定的行為；二是打擊犯罪的職能，公安機關應加大對違法犯罪活動的打擊力度，維護社會的公平正義，構建平安中國、平安社會；三是社會管理的職能，公安機關作為政府職能部門具有社會管理許可權，應進一步理順管理機制，提高社會管理效能；四是服務社會的職能，公安機關應按照“嚴格執法、熱情服務”的要求切實轉變工作作風，更好地為人民服務。警務職能的多元化是當前警務工作發展的一個顯著特點，這要求公安機關寓執法、管理于服務之中，將維護穩定、打擊犯罪、執法管理與服務群眾有機結合。

　　（四）警務工作:資訊化趨勢

　　資訊技術的應用加劇了“簡單安全問題複雜化”的趨勢〔12〕。在資訊條件下，局部安全問題容易上升為全局化的問題，個體安全問題容易演化為普遍化問題，同時，一般社會安全問題容易向熱點政治問題轉化。為此，警務活動必須充分利用資訊技術，開發、整合警務資訊資源以監控安全隱患的發展。資訊化警務的核心資源是資訊和知識，即將資訊和知識視作和警察武器及警械同等重要的資源。資訊警務要求通過建立和完善警務資訊網路掌握安全資訊，從而有效控制安全威脅和消除安全隱患。資訊化警務的神經脈絡是資訊網路，實現從分割封閉的獨立警務向跨時空、立體化的合作警務的發展，促進資訊交流和資源共用。當前警務工作資訊化發展的重點之一是建設情報資訊綜合應用平臺，利用大情報系統進行基礎安全資訊的採集、品質評估、數據共用等。

　　（五）警務環境:合作化趨勢

　　當前尚無世界警察（Global Police Force），但全球警務（Global Policing）卻真實存在。全球警務是指在全世界範圍內，不受國境線制約，跨國實施強制性權力和監管性權力的能力〔13〕。傳統安全觀的倫理向度表現為較強的國家中心主義，而總體國家安全觀則表現為較強的全球中心主義，使人們對安全問題的關注歸結到對全人類自身安全的關注上來。國家安全觀倫理向度的轉向對中國警務走向世界，融入全球警務提出了新要求。

　　中國公安機關應同世界各國警政部門開展全方位、多層次、寬領域的交流合作，參與全球公共安全治理機制建設，在全球警務上不斷向實戰化發展，進行跨境聯合偵查、中外聯合辦公、共同開展打擊行動、聯合巡邏執法等，以提高中國警務的國際能力。

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　　〔12〕近三年全國突發公共事件分佈:多集中東部與西南〔EB/OL〕．人民網(2014－01－08)〔2018－06－22〕．http://politics．people．com．cn/n/2014/0108/c1001－24056003．html．

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