總體國家安全觀與反恐對策思考

作者:西北政法大學馮衛國  

文章來源:《理論探索》2017年第5期

  摘要:總體國家安全觀對於反恐鬥爭具有重要導向意義。新形勢下恐怖活動出現一些新的特點與動向,反恐鬥爭面臨新挑戰。從總體國家安全觀出發,應從國家安全整體戰略的高度,用系統思維和辯證

  思維來思考和設計反恐對策。應確立綜合反恐觀、法治反恐觀、常態反恐觀、全民反恐觀及全域反恐觀,這是治理恐怖主義的有效路徑。

  關鍵詞:總體國家安全觀,恐怖活動,反恐鬥爭

  當前,恐怖主義是危害我國國家安全的一個重要因素。針對國家安全面臨的新形勢,習近平總書記提出了總體國家安全觀,這對於反恐鬥爭具有重要的指導意義。本文擬從總體國家安全觀出發,結合恐怖主義活動的新動向,對恐怖主義的治理路徑進行具體的思考和分析。

  一、總體國家安全觀的提出及其對反恐的導向意義

  國家安全是一個國家和社會生存和發展的基礎和保障。在新的時代背景和世界格局之下,我國國家安全面臨諸多挑戰,安全威脅呈上升趨勢,維護國家安全的任務更加複雜艱巨。為了適應新形勢下有效維護國家安全的需要,2014年4月,習近平總書記在第一次國家安全委員會會議上,首次提出了總體國家安全觀,並對其基本內容進行了系統闡述。“總體國家安全觀”作為新時期維護國家安全的基本理念和指導思想,必將對我國政治、經濟、外交、文化、社會等各方面的發展産生深遠影響,對於實現新中國的和平崛起和中華民族的偉大復興具有戰略保障意義。

  總體國家安全觀既立足國情,又放眼國際,在系統總結我國長期以來維護國家安全的理論與實踐的同時,深刻洞察時代變遷與國際形勢變化對國家安全帶來的影響,對國家安全的內涵、範疇、關係等作了全新闡釋,對新時期維護國家安全的戰略路徑進行了科學設計。其視野十分開闊,內容極為豐富,為走出一條具有中國特色的國家安全道路奠定了思想基礎。概括而言,總體國家安全觀具有以下幾個鮮明的特點:

  (一)總體國家安全觀是豐富、多元的國家安全觀。這集中體現在其大大拓展了國家安全的內涵和外延。習近平總書記在闡釋國家安全的範圍時,列舉了政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、資訊安全、生態安全、資源安全、核安全等十一個具體領域;另外,習近平總書記在闡述總體國家安全觀的內在關係時,又提到了人民安全和國際安全。人民安全和國際安全都具有綜合性、廣泛性特點,人民安全更具有統攝性意義,難以歸屬於某個特定領域,但毫無疑問二者都屬於國家安全的重要內容。在十一個具體領域的安全中,政治安全、國土安全、軍事安全屬於傳統安全,其他安全領域均屬於非傳統安全。在當代社會中,非傳統安全問題表現複雜多樣,對國家安全帶來的威脅日益嚴重,甚至超過傳統安全的威脅。總體國家安全觀順應時代發展,根據新形勢下國家安全的新變化,強調了非傳統安全在國家安全體系中的地位,從而合理地擴展了國家安全的內涵和外延,深化了人們對於國家安全的理解和認識。

  (二)總體國家安全觀是多層次、立體化的國家安全觀。總體國家安全觀涵蓋十一個具體領域的安全,加上人民安全和國際安全,十三個方面彼此聯繫,相互支撐,同時,各個方面在國家安全體系中又處在不同的層次,地位和作用不盡相同,具體講,就是“以人民安全為宗旨,以政治安全為根本,以經濟安全為基礎,以軍事、文化、社會安全為保障,以促進國際安全為依託”。由此,形成一個多層次、立體化、全方位的有關國家安全的科學體系。

  (三)總體國家安全觀是辯證、動態的國家安全觀。總體國家安全觀注重用整體的、辯證的、動態的視角來觀察和把握國家安全問題,體現了唯物辯證法思想和系統論思維。正如習近平總書記所指出,在國家安全的關係把握上,“既重視外部安全、又重視內部安全,既重視國土安全、又重視國民安全,既重視傳統安全、又重視非傳統安全,既重視發展問題、又重視安全問題,既重視自身安全、又重視共同安全”。這充分體現了唯物辯證法的兩點論與重點論相統一的思想,有助於促進國家安全戰略的科學設計,妥當把握和處理相關的關係,從而避免用孤立、靜態的眼光看問題可能導致的決策失誤。

  2015年7月1日,十二屆全國人大常委會十五次會議通過了新的《國家安全法》。這是我國首部全面規範維護國家各領域安全的基礎性法律,該法將總體國家安全觀的核心內容予以立法確認,並明確規定國家安全工作應當堅持總體國家安全觀。總體國家安全觀的提出及其立法化,意味著反恐鬥爭納入國家安全戰略。恐怖主義作為冷戰後興起的一種非傳統安全威脅,被稱為和平時期最危險的敵人。同普通刑事犯罪相比有很大不同,恐怖主義犯罪不僅對公民的生命財産安全構成嚴重威脅,引發社會恐慌,衝擊公共安全,而且往往具有一定的政治訴求,對政權穩定乃至國土安全帶來危害;另外,恐怖主義犯罪的成因更為複雜,處置和應對的難度比普通刑事犯罪更大。當今遭受恐怖主義威脅的各國普遍將反恐納入國家安全戰略,而不僅僅是從控制犯罪與維護治安的層面制定反恐對策。在我國,以“東突”勢力為主體的恐怖主義活動,其最終目的是實現民族分裂,破壞國家統一,且背後往往有境外恐怖組織及其他敵對勢力的操縱或支援,國際化色彩明顯,對國家安全造成極大威脅。將反恐納入國家安全戰略,確立總體國家安全觀的導向作用,是反恐鬥爭的現實所需、大勢所趨。

  在《國家安全法》第二章“維護國家安全的任務”中,對防範和處置恐怖主義、極端主義作了專門規定。2015年12月27日,十二屆全國人大常委會第十八次會議通過《反恐怖主義法》(以下簡稱《反恐法》),該法第四條明確規定,國家將反恐怖主義納入國家安全戰略。反恐作為維護國家安全任務的重要組成部分,無論在對策設計、立法規制及執法與司法操作各個層面,都必須堅持總體國家安全觀,這既是政策和法律的要求,也是治理恐怖主義的有效路徑。

  二、新時期我國反恐鬥爭的現狀與面臨的挑戰

  20世紀90年代以來,隨著冷戰的結束與國際環境的變化,國際恐怖主義呈現上升蔓延的趨勢。受國際國內各種因素影響,我國面臨的恐怖威脅也在加大。在我國,恐怖活動的主體是“東突”恐怖組織,其主要特點是:以宗教極端思想凝聚團夥,以暴恐襲擊為手段,以實現民族分裂為最終目的。1990年4月,以新疆阿克陶縣巴仁鄉暴亂的發生為標誌,“東突”恐怖勢力進入活躍期,從巴仁鄉暴亂到美國“9?11”事件發生的十年多一點時間,“東突”勢力在新疆境內製造了至少200余起暴力恐怖事件。“9?11”事件發生後,由於國際反恐合作強化、反恐力度加大,“東突”勢力得到的境外支援減少,暴恐活動有所收斂,其主要精力轉向傳播“雙泛”(泛伊斯蘭主義、泛突厥主義)思想、發展組織成員等方面。2009年,烏魯木齊發生震驚中外的“7?5”暴恐事件,此後“東突”勢力實施的暴恐活動進入新一輪高發期,且暴恐活動的頻率、規模、造成的後果都在升級,對國家安全、社會穩定和公民生命財産安全造成嚴重威脅。據統計,新疆地區2010年偵破暴力恐怖組織團夥案134起,2011年、2012年偵破暴力恐怖組織團夥案100起以上,2013年、2014年偵破暴力恐怖組織團夥案200起以上〔1〕。其中,較大的暴恐案件有5?22烏魯木齊早市暴恐襲擊案、7?28莎車暴恐襲擊案、9?21巴州輪臺暴恐襲擊案等。2013年以前,絕大多數暴恐活動都發生在新疆地區,但隨著2013年10月28日北京天安門暴恐案件、2014年3月1日昆明火車站暴恐案件的發生,恐怖襲擊的範圍從新疆向疆外擴展。

  針對暴恐活動升級蔓延的嚴峻形勢,黨和政府果斷決策,在全國範圍內發動了針對暴恐活動的嚴打專項行動。尤其是在我國反恐的主戰場新疆地區,2014年5月23日起開展了為期一年的大規模嚴打行動(後延長至2015年底)。開展嚴打的一年間,新疆地區就破獲181個恐怖團夥,96%的暴恐行動都被摧毀在預謀階段〔2〕,暴恐活動升級蔓延的勢頭基本得到控制。但應當清醒地看到,恐怖主義滋生的土壤不可能在短期內得到剷除,國際、國內的各種因素決定了恐怖活動的威脅依然嚴峻,我國仍面臨暴恐活動活躍期、反分裂鬥爭激烈期、干預治療陣痛期“三期疊加”的局面,反恐維穩的任務仍然複雜、艱巨。隨著反恐力度的不斷加大,恐怖勢力的組織形式、活動方式等也在逐步調整、變化;另外,在全球化浪潮風起雲湧、資訊化革命迅猛發展的背景下,恐怖活動的策略、形態與手法出現了一些新的動向,我國面臨的恐怖威脅來源也在擴大,這對反恐鬥爭帶來新的挑戰。這些挑戰主要體現在:

  (一)恐怖勢力的分散化、鬆散化趨向使防控難度增大。隨著反恐力度加大,恐怖勢力為逃避打擊,出現了分散化、鬆散化的趨向,同時恐怖活動的隨機化、隱蔽化在增強,從而導致查處打擊的難度增大。

  尤其是近年來“獨狼式”暴恐活動趨多。此類恐怖分子不屬於某個恐怖組織,不接受外界指令,自己策劃、單獨行動,行動更加靈活、機動,在作案時間、地點及打擊目標等方面,具有很大的不確定性;同時,由於不像有組織恐怖活動那樣存在成員之間的聯絡、溝通,難以發現犯罪的線索和跡象,很難加以有效的防範和打擊。

  (二)全球化加劇恐怖活動的國際化與跨境流動。在全球化時代,人類社會呈現日益開放的狀態,加之交通工具、通訊工具、金融工具等的日益便捷,不僅一國之內人財物的流動越來越密集,而且不同國家、地區之間的聯繫更趨密切,人員、資金等的跨境流動更加頻繁。全球化在促進經濟繁榮、社會發展的同時,也為恐怖主義的蔓延帶來便利。例如,境外恐怖勢力加緊對我國的滲透,國內恐怖組織與境外聯繫交流日益密切。近年來,一些國內暴恐活動明顯受到國外恐怖勢力的操控。一些國內恐怖分子出境接受訓練、參加聖戰,有的在境外受訓或參加恐怖活動後又潛回國內,繼續興風作浪。還有不少恐怖組織利用跨境金融網路進行恐怖主義融資,為恐怖活動進行物質準備。

  (三)資訊網路技術的發展催生網路恐怖主義。資訊網路技術的迅速發展,對人類的生産、生活等各個方面産生了深刻影響,網路在造福人類的同時,也為恐怖主義加以利用,“網路恐怖主義”的威脅正日益加劇。恐怖組織利用網路發動駭客攻擊,干擾、破壞重要資訊系統,製造社會混亂;利用網路宣傳造勢、傳播恐怖思想、招募人員、籌集資金、傳授恐怖活動技能,甚至利用網路發號施令,發動恐怖襲擊。在我國,恐怖勢力也把網路作為實施恐怖活動的重要手段和平臺。如“東突”組織利用網站論壇、QQ群、部落格、聊天室等平臺進行網上講經,宣傳極端思想、分裂思想;還利用網路發展成員、策劃恐怖活動、傳播“聖戰”視頻和制爆術。

  (四)境外利益增多導致我國面臨的境外恐襲風險增多。改革開放以來,隨著經濟的快速發展與對外開放的深化,我國的境外利益不斷拓展。境外利益也稱為海外利益,即“境外的國家利益”,是國家利益的海外延伸。一國的海外利益主要包括:海外公民僑民的人身及財産安全;國家在境外的政治、經濟及軍事利益,駐外機構及駐外公司企業的安全;對外交通運輸線及運輸工具安全等等〔3〕。2013年開始,我國成為全球第一貿易大國。2012年底,我國成為世界最大的能源進口國。近十年來,我國是海外投資增長最快的國家。越來越多的中國企業走出國門,到世界各地投資、承包工程、開展勞務合作等。目前,我國有2萬多家中資企業遍佈世界五大洲,在海外的中國勞工超過100萬人。我國出境人員已成為世界第一大旅遊客源,另外,我國還是世界上最大的留學生派出國。

  在境外利益日益擴展的同時,我國面臨的境外安全風險也在不斷增加,而恐怖襲擊是主要的風險來源之一。例如,2015年11月18日,中國公民樊京輝被“伊斯蘭國”極端組織綁架並殘忍殺害;2015年11月20日,馬利首都巴馬科發生的恐怖襲擊事件中,中國中鐵建公司三名管理幹部不幸遇害。有效化解境外安全風險,加強境外利益保護,是我國面臨的重大挑戰。尤其是黨的十八大以來,我國加快構建開放型經濟新體制,推進“一帶一路”建設,推行企業“走出去”戰略,在此背景下加強境外利益保護更是刻不容緩。

  三、總體國家安全觀視野下的反恐對策

  從總體國家安全觀出發,應當從國家安全整體戰略的高度去看待和把握反恐問題,應當在理性認識恐怖主義成因、現狀及趨向的基礎上,用系統思維和辯證思維來思考和設計反恐對策。事實上,自從總體國家安全觀提出以來,針對新形勢下恐怖活動的態勢和動向,我國的反恐對策已經開始轉型升級,朝著更加合理化的方向調整和變化。無論是從中央領導關於反恐問題的系列講話和指示,還是從中央到地方出臺的有關反恐的政策、舉措等方面,我們都可以感受到反恐對策的變化和改進。尤其是《反恐法》的頒布,對反恐的方針、基本原則和具體制度作了系統性規定,鮮明地貫徹和體現了總體國家安全觀的精神和理念。通過仔細梳理和研讀,筆者將我國反恐對策的調整和變化概括為以下五個方面:

  (一)確立綜合反恐觀:從以懲治為重點的反恐走向以治理為中心的反恐。現代犯罪學理論認為,犯罪原因是多因素構成的一個系統,犯罪是多因素交互作用的産物。恐怖主義犯罪不是單一因素導致的結果,其成因較之普通犯罪更為複雜,牽涉政治、經濟、文化、民族、宗教等多種因素,且同一些國際因素密切關聯。對恐怖主義犯罪的嚴厲打擊是非常重要的,但是僅靠嚴打不能根治恐怖主義,過分看重嚴打的作用,忽視其他反恐措施的跟進與配合,反恐的效果很難持久,甚至會導致一些副作用。以美國為首的西方國家在“9?11”事件後發動的反恐戰爭,出現了越反越恐的結果,就是前車之鑒。我國在反恐對策的設計上,吸取、借鑒了國內外反恐實踐的經驗、教訓,逐步確立了綜合反恐戰略,著力採取多元舉措,從源頭上治理恐怖主義。例如,2014年以來,在對恐怖犯罪進行嚴打的同時,新疆地區還開展了一系列具有治本意義的措施,如在全區範圍內發動了“去極端化”宣傳教育工作,並組織數十萬幹部駐村開展“訪民情、惠民生、聚民心”活動。這些治理措施對改善基層民生、促進民族團結與宗教和諧起到了積極作用,有力配合了反恐維穩工作。在新疆以外的其他省區,也都根據中央的統一部署,大力推動反恐宣傳教育,強化反恐能力建設,完善防範措施。這説明我國正從以懲治為重點的反恐策略走向以治理為中心的反恐策略,把反恐納入社會治理的層面予以通盤考慮,通過不斷改進社會治理,提升應對恐怖主義的能力。新出臺的《反恐法》總則明確規定:“綜合施策,標本兼治,加強反恐怖主義的能力建設,運用政治、經濟、法律、文化、教育、外交、軍事等手段,開展反恐怖主義工作。”這表明綜合反恐觀得到立法確認。需要指出,確立綜合反恐觀,對恐怖主義採取綜合治理、標本兼治的策略,並不否定打擊和懲治的重要作用,只是強調嚴打僅僅是反恐治理的一個方面,而非全部。在綜合反恐觀視野下,司法懲治乃至必要情形下的軍事打擊仍是其中重要環節,尤其在暴恐案件頻發、恐怖勢力氣焰囂張的情況下,嚴打作為治標手段同治本措施同等重要。另外,須認識到反恐的綜合治理是長期性的工作,需要常抓不懈,而且文化、教育一類的柔性治理措施,其效果不是立即顯現的,對此必須保持足夠的戰略定力,不能因為短期內不能見效或者因為個案的原因而失去信心,放棄努力。

  總體國家安全觀要求既重視發展問題、又重視安全問題,發展是安全的基礎,安全是發展的條件。以治理為中心的綜合反恐觀,應當體現這一思路,處理好發展與安全的關係。“經驗表明,極端主義,無論是民族主義還是極端主義,往往能夠在貧窮人口中間找到市場。貧窮人口往往較之富裕人口更容易被極端主義動員,並且容易走向暴力。”〔4〕儘管貧窮不是單一原因,但不可否認,我國西北邊疆地區極端主義猖獗與暴恐活動多發,同經濟落後與貧窮人口較為集中不無關聯。而暴恐活動頻發,又干擾了經濟發展,影響了人民生活的提高。在強力反恐的同時,不能忽略發展經濟、改善民生,反恐有助於為經濟發展提供良好社會環境,而經濟發展對於反恐亦具有促進意義。

  (二)確立法治反恐觀:從以政策為主導的反恐走向以法治為基礎的反恐。黨的十八屆四中全會提出了貫徹落實總體國家安全觀、加快國家安全法治建設的要求。隨著《國家安全法》《反恐法》等相繼出臺,我國的國家安全法律制度體系初步形成。與此相適應,反恐鬥爭應當確立法治反恐觀,實現從以政策為主導的反恐走向以法治為基礎的反恐。習近平總書記曾指出,反恐要“高舉社會主義法治旗幟”。在全面推進依法治國的背景下,反恐鬥爭必須在法治框架內推進,要善於運用法治思維和法治方式進行反恐。法治反恐已經上升為立法原則。《反恐法》第六條規定:“反恐怖主義工作應當依法進行,尊重和保障人權,維護公民和組織的合法權益。”在反恐問題上存在一種觀點,即認為恐怖主義是人類的公敵,挑戰社會的底線,因此反恐可以突破法律限制,可以不講程式,不講權利,對涉恐人員只能嚴厲懲處。這種觀點是不能成立的,對反恐實踐也是有害的。權利保障、正當程式等是現代法治的基石,不能因為恐怖主義的極端危害就放棄法治的基本原則與價值。當然,基於恐怖主義極大的危險性與反恐的現實需要,有必要在法律上對反恐設置一些不同於普通犯罪的特別規定,這些規定可以對法律中的某些規則有所突破,但其必須得到立法的確認,而不能游離于現行法律體系之外。事實上,當前許多國家在反恐以及打擊有組織犯罪方面都有一些特別的法律規定,形成了所謂的雙軌制或“一法兩制”的立法格局,我國也是如此。例如,2012年修訂後的新刑事訴訟法,在管轄、律師會見、監視居住、偵查措施、證人保護、違法所得沒收等方面,對涉恐犯罪的訴訟程式都有特別規定;2015年通過的《刑法修正案(九)》,將涉及恐怖主義、極端主義的一些預備行為、幫助行為獨立成罪,較之普通犯罪降低了入罪門檻,使反恐刑事法網更加嚴密。在《反恐法》中,類似的特別規定有不少,如總則規定的反恐不妥協原則、第30條規定的對出獄後的恐怖主義罪犯、極端主義罪犯的安置教育、第53條規定的對恐怖嫌疑人員的約束措施,等等。

  在反恐實踐中,應力求在安全、自由與人權諸法律價值之間實現平衡。儘管面對恐怖主義的巨大威脅,安全價值應當優先考慮,但並不意味著對其他價值的放棄。

  (三)確立常態反恐觀:從應急性的反恐走向常態化的反恐。國際國內各種因素的交互作用,決定了恐怖主義的威脅不可能在短期內消除,反恐鬥爭具有長期性和艱巨性。因此,需要確立常態反恐觀,從應急性的反恐走向常態化的反恐。常態反恐觀主要有三層含義:

  第一,政府應當理性地應對恐怖主義的威脅。對恐怖活動既不能反應不足,也不能反應過度。“恐怖主義是非常真實、主要的威脅,但是在進行反恐怖主義時,代價高昂的過度反應也會成為非常真實的主要威脅。……恐怖主義的目標國需要學習在不過度反應的情況下,如何進行反抗和控制威脅。”〔5〕各級政府應構建反恐工作的常態機制,不斷推進反恐能力建設,紮實做好日常防控工作。要改變那種恐怖事件發生後被動應對、局勢一旦緩和又鬆懈下來的局面。

  第二,培育民眾對待恐怖活動從容淡定的社會心理。要引導民眾正確看待恐怖主義的成因以及反恐鬥爭的長期性,既要使民眾樹立憂患意識、防範意識,又要增強其對於反恐鬥爭的信心;既要杜絕輕視麻痹思想,又要避免過度恐慌。

  第三,媒體在涉恐事件的報道中應慎重把握有關界限和尺度。在引導社會輿論、培養國民良好心態方面,新聞媒體負有重大責任。而關於恐怖事件的報道,媒體面臨著前所未有的考驗。在大多數恐怖事件背後,恐怖分子都追求最大的轟動效應,意圖摧毀公眾的信心,最大程度地製造社會恐慌,引發社會混亂。如果媒體關注度過高、報道頻率過大、報道的角度與尺度拿捏不準,可能正中恐怖分子下懷,起到為恐怖活動推波助瀾的作用。當然,如果人為地封鎖消息,不僅有違客觀、真實、及時的新聞規律,損害公眾的知情權,而且也會對反恐工作帶來負面影響。尤其是在當今這樣的“全媒體時代”,任何普通人或組織都可以借助資訊網路發聲,如果主流媒體保持沉默,不實資訊乃至謠言就會佔領輿論陣地。所以,針對恐怖事件報道的特殊性,媒體在堅持新聞工作一般規律的前提下,應當確立一套具有針對性的規則和要求,更好地體現媒體在反恐鬥爭中的社會責任。《反恐法》第63條對涉恐資訊的發佈途徑、報道要求等作了專門規定,這是基於重大公共利益而對媒體報道進行的合理管控,不僅是必要的,也符合國際通例。

  (四)確立全民反恐觀:從主要依靠國家力量反恐走向國家與社會協力反恐。長期以來,我國的犯罪應對模式主要依賴國家刑事司法力量的作用,在日益開放的現代社會中,這一模式運作成本高而效果有限的弊端日益顯現。我國犯罪治理的未來方向,應是走向國家與社會合作共治,激發社會力量在犯罪治理中的積極作用〔6〕。在恐怖主義犯罪治理方面,社會力量的參與更加必要和迫切。如前所述,當前恐怖活動出現分散化、鬆散化、隨機化、隱蔽化等趨向,無疑加大了防範和打擊的難度,給國家專門力量的反恐工作帶來巨大挑戰。在此情形下,“全民反恐”理念應運而生。所謂全民反恐,就是在反恐工作中,在發揮國家專門力量主導作用的前提下,最大程度地激發和鼓勵民眾的參與,形成官民一體、協力應對反恐的大格局。只有這樣,方能有效應對恐怖主義的挑戰。正如習近平總書記在第二次中央新疆工作座談會上指出,反恐工作要“大力提高群防群治預警能力,築起銅墻鐵壁,構建天羅地網”。在《反恐法》總則中,明確規定了“專門工作與群眾路線相結合”的反恐工作基本原則;該法第74條還對反恐社會力量的建設作了專門規定。

  民眾參與反恐的途徑是多樣的,如舉報涉恐線索資訊、參與群防群治、配合有關機關的調查與處置、協助對涉恐罪犯及接受安置教育人員的幫教等。為了鼓勵民眾積極、有效地參與反恐,首先要加強對公民的反恐教育。當前,在對恐怖主義的認識、反恐防恐意識及應急自救能力等方面,我國民眾普遍存在欠缺,這是制約民眾參與水準的瓶頸因素。為此,《反恐法》對反恐宣傳教育作了專門規定,明確了有關部門、單位的職責,關鍵在於落實到位,真正把民眾的參與熱情和積極作用發揮出來,為反恐工作營造良好的社會基礎。

  (五)確立全域反恐觀:從局部地區反恐走向疆內與疆外、境內與境外、網上與網下一體化反恐。全域反恐觀指通過拓展反恐的空間範圍,最大程度壓縮恐怖主義的生存空間。具體講,從空間視角看,反恐要實現三個方面的一體化:

  一是疆內與疆外的一體化。2013年後,我國遭受恐怖襲擊的地區從新疆擴展到疆外,反恐已成為全國性的鬥爭。儘管新疆仍然是反恐的主戰場,但其他地區決不能忽視反恐工作,反恐能力建設與安全防範工作必須持之以恒。尤其是近年來隨著我國高鐵、地鐵等現代化交通設施建設的突飛猛進,恐襲風險源增多,安保壓力增大,應當未雨綢繆,不斷提高應對恐怖主義的防範意識與防控能力。另外,雖然城市一直是恐怖襲擊的重點目標,但隨著城市安全防範能力的不斷提高,不排除恐怖主義向農村地區、偏遠地區滲透的可能性,而這些地區安保資源與防範能力相對薄弱,今後在反恐能力建設方面需要加大投入。

  二是境內與境外的一體化。總體國家安全觀要求既重視自身安全、又重視共同安全,不僅要從一國本身出發考慮安全狀態,還要從世界全局出發,考慮國與國在維護各自安全中的相互關係,尋求與其他國家的交流合作。在恐怖主義肆虐全球、全人類面臨威脅的情形下,反恐成為各國的共同利益與重大關切;同時,恐怖主義的國際性與跨境流動特點,使得憑藉一國之力很難打贏反恐鬥爭。就我國而言,當前的恐怖主義現象也絕非孤立存在,而同境外勢力有千絲萬縷的聯繫。所謂“境外有種子,境內有土壤,網上有市場”。因此,在加強國內反恐力量的同時,必須有反恐的全球視野,走開放的反恐之路。一方面,需要不斷強化反恐的國際合作。習近平總書記曾多次提及反恐國際合作的重要性:“要並行推進國內國際兩條戰線,強化國際反恐合作”。“要充分發揮聯合國的主導作用,組成反恐統一戰線,進一步加強反恐合作。”另一方面,為了有力維護我國日益上升的海外利益,以及出於國際反恐合作的需要,我國反恐力量必要時可出境執行反恐任務。反恐法第71條對此作了原則性規定。如何有效執行境外反恐任務,將是未來我國反恐能力建設的一個重要內容。

  三是網上與網下的一體化。“網路恐怖活動犯罪是以網路作為媒介實施恐怖活動而應當追究刑事責任的行為。”〔7〕伴隨網路恐怖主義的興起,反恐不再局限于傳統的物理空間,網路成為反恐第二戰場。對於網路反恐必須高度重視,從立法、機制、技術等層面,都要加以改進和完善,以適應網路反恐的需要。《反恐法》第18條和第19條專門針對網路反恐作出規定,明確了電信業務經營者、網際網路服務提供者以及政府相關部門的責任。在合理、有效地管理網路空間,阻斷恐怖主義、極端主義的網上傳播路徑的同時,要善於利用資訊網路技術服務於反恐鬥爭。近年來,大數據技術飛速發展,一些國家在反恐活動中開始利用大數據技術,取得了明顯成效。我國應當借鑒國外的有益經驗,努力培養一批熟悉大數據技術和反恐知識的數據挖掘專業人才,建立多渠道的反恐資訊採集網路,並實現反恐資訊的資源共用、高效利用和快速反應,從而打贏資訊技術條件下的新型反恐鬥爭。

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