在新的歷史起點上建設民航強國，用20年的時間實現我國從民航大國向強國的歷史性轉變，是中國民航局黨組為使民航更好地服務國家經濟社會發展全局、加快民航事業發展而作出的重大戰略決策。為推動和引導民航系統各級領導幹部深入學習領會民航局黨組提出的《建設民航強國的戰略構想》的主要精神、基本內容，深入探討推進民航強國建設的路徑和措施，本報從今天開始推出“建設民航強國筆談”欄目。懇切希望民航各級領導幹部積極參與，踴躍賜稿，通過大家的真知灼見，讓建設民航強國的戰略思想深入人心，形成全行業統一的意志和行動。

　　■民航行政管理部門要在民航強國建設中確保持續安全，發揮好自身的政府行業管理職能，打牢民航強國建設的基礎，關鍵是大力強化行業安全監管工作。

　　■我們在安全監管工作中，既要明確職責，實施責任落實，同時，還要提倡“拆墻和過界”工作，在非本單位職責範圍內發現安全隱患時，應當積極提醒和建議，防止安全管理出現漏洞和真空。

　　■責任帶頭者應當是政府、政府官員、非營利部門以及非營利部門工作人員，他們應對自己的行為負責，也應當對公眾和利益相關者負責。

　　■監管過程要做到文文相符，更重要的是做到文實相符，要經得起查、經得起問、經得起歷史的檢驗。

　　在今年的全國民航工作會議上，李家祥局長在所作的《中國民航人要為建設民航強國而努力奮鬥》講話中，全面闡述了建設民航強國的意義、作用和途徑，描述了強國建設的願景和目標，並針對政府如何助推民航強國建設提出了要求。筆者認為，民航行政管理部門要在民航強國建設中確保持續安全，發揮好自身的政府行業管理職能，打牢民航強國建設的基礎，關鍵是大力強化行業安全監管工作。

　　明確政府的定位與職能

　　民航從2002年就開始行政體制改革，進一步轉變政府職能。根據航空運輸跨省、跨地區運作的特點，形成了民航局——地區管理局兩級行政管理架構，地區管理局在本地區各省（區、市）設立精幹、高效的民航安全監管局，代表地區管理局，負責該省（區、市）航空公司、機場和其他民航企業運作的安全監督和市場管理。

　　民航局的職能是：民用航空安全管理、市場管理、空中交通管理、宏觀調控和對外關係。

　　民航地區管理局的職能是：貫徹執行國家的法律、法規和民航局發佈的行業管理規章、標準和制度；提出本地區民航發展規劃；對所轄區域內的民用航空活動進行安全和市場監督管理；保證飛行安全和空防安全；主持調查處理轄區內一般航空安全事故。

　　民航安全監督管理局職能是：代表民航地區管理局負責所轄地域民用航空安全監督和市場管理。

　　明確監管職責與責任

　　從某種意義上講，職責就是工作的內容或範圍，是組織目標對某崗位或職位的功能要求，是某崗位或職位上應該做的工作；也是某崗位與其他崗位或職位之間的界線，是某崗位或職位上的員工必須承擔的過失。

　　民航局安全監管主要職責：起草民用航空業行業管理法律、法規；制定行業管理規章、政策和民用航空安全技術標準；依照《中國民用航空法》等法律、法規和規章及安全、技術標準，對民用航空活動實施安全監管；確保飛行安全和空防安全；主持重大飛行事故的調查，參與特大飛行事故的調查等。

　　民航地區管理局安全監管的主要職責：貫徹執行國家有關法律、法規以及民航局的規章、制度和標準；負責轄區內民航行政執法和行政訴訟涉及的有關法律事務；承辦轄區內監察員考核、報批，監督其行政執法行為。對轄區內的民用航空活動進行安全監督和檢查；發佈安全通報和指令；組織轄區內民航企事業單位安全評估；組織調查處理轄區內的一般民用航空飛行事故、重大通用航空飛行事故、航空地面事故和民航局授權組織調查的其他事故；參與轄區內重大、特大運輸航空飛行事故的調查處理。

　　在明確職責的同時，也要分析我們的實際情況。我認為，安全監管職責有著明顯的自身特點：第一，由於行業在發展過程中會遇到很多新的問題，當條件發生變化時，工作職責不可能完全界定清楚，導致部分職責相互交叉，或者缺失，還不能完全做到不“越位”、不“缺位”、不“錯位”；第二，職責是部門或崗位的主要工作，有些工作會在職責中不能完全體現，很難做到面面俱到，但問題出現後很多相關部門和人員都有責任；第三，職責沒有重要和不重要之分，也沒有大小之説，有時看似不起眼的工作，也有可能出現大的問題。

　　所以，我們在安全監管工作中，既要明確職責，實施責任落實，同時，還要提倡“拆墻和過界”工作，在非本單位職責範圍內發現安全隱患時，應當積極提醒和建議，防止安全管理出現漏洞和真空。

　　責任通常就是指所需承擔的義務。一個和諧社會是一個有責任的社會。責任感是指在一定的社會生活中，為了維護正常的社會生活秩序，全體社會成員應當對自己、社會和他人負責的一些最基本、最起碼的公共生活準則。國際經驗證明，沒有責任感，任何社會都不會長期繁榮和可持續發展。社會責任感代表著一個國家共有的文化和價值取向，是國家軟實力的核心之一。責任帶頭者應當是政府、政府官員、非營利部門以及非營利部門工作人員，他們應對自己的行為負責，也應當對公眾和利益相關者負責。

　　按照對責任概念的理解，為了充分發揮民航安全監管部門的作用，促進規章符合性檢查向安全績效評估轉變、從管理型向服務型轉變、從事後查處向事前預防轉變，民航監管部門理應對企事業單位實施安全績效考評，政府內部也應按照國際民航組織的審計規則，建立符合國際規則的安全監管體系。

　　對於民航安全監管實施問責制，有個別同志認為這是自己找自己的麻煩。筆者認為，問責制是對安全責任制的落實，是提高領導幹部責任心的重要手段，各部門如不審視自己的監管行為和過程，當出現重大安全責任事故時，就要承擔嚴肅的領導責任和監管責任。

　　民航運輸安全責任重大。如果安全監管不作為，安全監管程式不規範，安全隱患的整改和跟蹤缺失，記錄不完整；或未能及時通報不安全資訊或沒有按時進行教育培訓，一旦發生航空事故，事發單位及所在區域的安全監管部門和領導就應當承擔相應的責任。

　　安全生産責任制就是各級領導、各個部門、各類人員在他們各自職責範圍內按規定對安全生産負責任的制度。其內涵一是確保安全生産工作真正落實的一項基本制度（明確職責、定位，權責對等，制度建設也是企業一項基本建設）；二是確保安全生産工作有效到位的一種運作機制（體現了分級管理，各負其責，落實到每一個人）；三是確保安全生産工作正常運作的一個保證體系（安全生産是系統工程，是決策層、管理層、操作層聯動的體系）。

　　領導的責任分為直接責任、主要領導責任和次要領導責任。直接責任指在其職責範圍內，不履行或不正確履行自己的職責，對造成的損失或後果負直接責任。主要領導責任指其在主管工作範圍內，對其直接主管的工作出現了安全問題，造成的損失或後果負主要領導責任。其他領導要負的責任，就是次要領導責任。

　　明確監管內容與範圍

　　政府的監管，從民航局來説就是要對各地區管理局的安全監管工作進行督察；從地區管理局來説，既要負責對區域內的企事業單位安全情況進行監管，也要負責對管理局內部和所轄監管局開展安全監管的情況進行監管，還要負責對所有監管內容的執行情況實施監管。

　　監管過程要做到文文相符，更重要的是做到文實相符，要經得起查、經得起問、經得起歷史的檢驗，不要一查就亂、一問就慌、一檢驗就露餡。

　　在分析安全監管職責具有自身特點時，還應考慮監管工作中的“四個關係”，即：“三級監管”間的監管關係；地區管理局和所轄監管局“兩級政府”間的監管關係；尤其是“塊（兩級政府）和條(飛標、適航等專業系統)”之間的監管關係，須明確“塊”對“條”的監管職責，大“塊”對小“塊”的監管職責，“條”對系統的監管職責。當前，一些航空企業已經實施生産大運作，如果政府不改變自己的監管方式，加強監管措施的實效性，就很難做到及時、有效地開展過程監管，還容易造成責任不落實、責任不清等問題。所以，要加快建設好監管體系平臺，實施一體化安全監管，確保政府監管的有效性。

　　明確監管內容：重點對貫徹和執行國家安全生産法律法規情況、執行行業安全生産規章標準情況、安全工作責任落實情況、安全事件調查處置情況、行業或本區域的安全生産運作情況，安全生産組織、培訓、整治和保障情況、安全生産運作監管情況等內容，設計好監管路線圖和檢查單，實施全過程安全監管。

　　加強依法行政與監管方式

　　運用法律手段加強安全監管工作，是妥善調節和處理各方面的利益關係，正確處理各方矛盾的重要方法，這樣才能有效發揮政府職能作用。

　　安全監管應當依據國家法律、法規和行業規章、標準規定，借鑒國際航空業界的先進做法，通過行政許可、行政收費、行政檢查、行政強制、行政處罰等法律手段實施監管。

　　安全監管要做到“四個結合”：（1）法律手段與行政、經濟手段相結合，以法律手段為主；（2）持續監察與專項監察相結合，以持續監察為主，強化重大節假日、重要活動期間的專項監察；（3）監察頻次與監察效能相結合，以監察效能為主，保證監察頻次，突出監察重點。（4）傳統做法與新技術應用相結合，以充分發揮數據系統、資訊系統、安全數據監控與分析系統等各種技術手段在安全監管中的積極作用，為提高安全監管效率提供支撐平臺。

　　民航的安全監管工作，可以通過很多積極有效的方式和方法得以實施，比如，安全審計和專項整治工作，突出行政檢查、行政強制、行政指導、行政許可、安全警示等。

　　使用行政約見制度。對於發生嚴重不安全事件的單位，民航局將約見相應單位的主要負責人；對於發生人為責任嚴重事故徵候、有社會影響的不安全事件或存在重大安全生産隱患的單位，地區安全監管部門要對事發單位的主要領導進行約見。

　　通過行政強制、行政處罰、隱患整改、行政約見、安全警示等監管手段和方法，懲治違法違規行為，彰顯警示和威懾作用，改進安全工作，遏制違法違規行為，使我們的監管工作經得起檢查。

　　加強監管體系建設與培訓

　　當前，我國政府自身改革和職能轉變相對滯後，社會管理和公共服務職能比較薄弱。經濟運作中的突出矛盾雖有所緩解，但尚未根本解決。一些部門之間存在職責不清、協調不力的現象，導致管理方式落後，辦事效率不高。

　　民航政府職能的轉變也是根據行業發展情況逐漸改進和完善的，安全監管究竟怎麼監管？監管什麼？怎麼監管好？還需要不斷探索。當前個別單位和個人還存在著理念跟不上、思路跟不上、行動跟不上的現象，應對航空企業實施生産大運作、邊緣區域的設施設備匱乏、通用航空運作落後等問題時乏力，這都給我們安全監管工作提出了新的挑戰。

　　我們應該在監管體系建設上下工夫。做好組織機構和架構的合理配置，制定好政府的監管職責和責任、監管手段和方法、監管內容和手段、監管績效和問責。繼續做好安全審計工作和專項整治工作。建立國家安全綱要（SSP）和企業的安全管理系統（SMS）。實現政府安全監管體系正規化、規範化、標準化。

　　我們應該在監管隊伍建設上下工夫。要有一支優秀的懂安全、懂業務、懂管理的綜合素質高的安全監管隊伍。為了實現這一目標，就需要我們加強對監管人員的培訓工作，通過培訓使監察員懂得怎麼去監管、懂得怎麼去監管好。

　　我們應該在新技術應用上下工夫。要加快推進新理念和新技術的應用，引進先進設施設備，增加安全管理方面的投入。同時，在接受新思想、新理念、新技術、新辦法時，我們也不能摒棄一些好的行之有效的老辦法，要綜合一切有效的辦法和手段，逐步建立和完善政府安全監管體系，實現民航持續安全，打牢建設民航強國的堅實基礎。