【工作動態】

　　1、民航局全面部署民航春運保障工作

　　2、民航局出臺京津冀機場航線航班網路優化實施辦法

　　3、兩岸航空運輸第十次溝通工作續談順利完成

　　4、內地與香港間通航點增至66個

　　5、運輸司規範國際航線航班運營秩序

　　6、運輸司會同海關總署監管司開展便利通關調研

　　7、通用航空加快推進資訊系統平臺建設工作

　　8、新設公共航空運輸企業為市場增添活力

　　9、民航局出臺意見規範航空客貨銷售代理市場

　　10、運輸司發佈2015-2016版《技術細則》修訂內容

　　11、民航局出臺《殘疾人航空運輸管理辦法》

　　【運輸研究】

　　1、黑龍江地區航空運輸發展情況調研報告

　　2、西安咸陽機場直飛航線和經停航線運營情況研究

　　3、寬體機在首都機場運作情況調研報告

　　4、美國電子貨運實施有關情況借鑒

　　5、論旅客黑名單的法律適用

　　【工作動態】

民航局全面部署民航春運保障工作

　　2015年春運從2月4日開始至3月15日結束，共計40天。根據國務院四部委對春運保障工作的總體安排，民航局結合行業特點下發了《關於認真做好2015年春運工作的通知》，按照王志清副局長在全國民航工作會暨航空安全工作會議上的動員部署，分別從組織領導、安全管理、運力安排、服務品質、值班制度等方面提出了具體要求。目前民航局已成立春運工作領導小組，後續將對行業內各系統進行春運工作督導並視情開展春運檢查。

民航局出臺京津冀機場航線航班網路優化實施辦法

　　為落實國家京津冀協同發展戰略，做好行業對接，結合前期調研和各方意見，民航局1月9日下發了《關於印發京津冀機場航線航班網路優化實施辦法的通知》（民航發[2015] 4號），明確了北京新機場啟用前對首都、南苑、天津和石家莊機場的航線航班引導政策。首都機場實施“三不增三引導”，“三不增”即不增貨運包機、不增國內客運加班、不增國內貨運正班；“三引導”即引導機型由小改大、引導航線由支（線）改幹（線）、引導航程由短改長。全面放開南苑、天津、石家莊機場國內航線準入，支援三個機場構建差別化航線網路，發揮各自優勢，實現差異化發展。

兩岸航空運輸第十次溝通工作續談順利完成

　　繼第十次溝通後，兩岸民航主管部門于12月23至24日在重慶舉行續談，落實2015年兩岸春節加班具體安排。雙方結合實際保障條件和市場需求，同意航空公司在北京、上海、廣州、深圳和杭州5個大陸繁忙機場分別安排78班、330班、38班、28班和114班，其餘航點加班總量不限。鋻於無錫機場口岸已全面開放，台灣航空公司可待兩岸主管部門履行確認程式後實際運營無錫與台灣間客運航班。按照溝通共識，兩岸民航主管部門已于1月5日核出第一批春節加班計劃。

內地與香港間通航點增至66個

　　運輸司與香港民航處完成換函，確認新增義烏、常州兩個內地航點為定期通航點，內地至香港的通航點由64個增至66個。同時，無錫機場口岸全面開放，通航點由單方承運人執飛擴大為雙方執飛。

運輸司規範國際航線航班運營秩序

　　為維護我國航空運輸市場秩序、保護消費者合法權益，確保飛行安全，運輸司于11月6日印發《關於規範國際航線航班運營秩序的通知》（民航運發[2014]12號），對中、外航空公司經營往返于中國的國際定期和不定期航班予以進一步規範。此外，運輸司于12月2日組織召開專題工作會，對通知要求進行了宣貫，並就國際航班運營及消費者權益保護等有關問題與各航空公司進行了座談。

運輸司會同海關總署監管司開展便利通關調研

　　為落實《民用航空局 海關總署合作備忘錄》，推進通關便利化、提高航空口岸通關效率、促進國際航空運輸發展，運輸司于11月28日會同海關總署監管司赴首都機場開展便利通關調研。

　　調研組實地走訪了國貨航北京基地的國際貨庫、航港物流一站式報關大廳以及首都機場運作控制中心，對航空公司貨運生産系統、機場航班資訊管理系統進行了實地了解，並就當前航空貨運發展情況、電子貨運推進、便利通關等內容進行了座談。

　　運輸司司長劉增禹表示，民航局將繼續推進通關便利化的相關工作，做到兩個服務：一是服務於國家戰略，落實相關政策要求；二是服務好企業，發揮統籌協調的作用。尤其是在電子運單實施、資訊數據服務平臺建設、資訊共用、國內國際貨物混裝等方面進一步加強與海關總署的溝通協調、予以重點推進。

　　海關總署監管司副司長苗躍學表示，海關總署將積極落實備忘錄有關內容，利用現有條件與相關單位合作、共用、協同、共治，逐步建立起以物流資訊為基礎的監管模式，通過資訊化的方式積極推進通關便利化、實現多方共贏，並在國內國際貨物混裝、空陸聯運監管等方面加強與民航局的協作。

通用航空加快推進資訊系統平臺建設工作

　　根據國務院“簡政放權，放管結合，加強事中事後監管”要求，結合通用航空市場管理特點，運輸司圍繞改進監管方式、創新監管手段、提高監管效率等方面，加快推進相關課題的研究力度和進程。

　　2014年12月，華北局組織召開了運輸司委託其承擔的民航專項任務《通用航空運營動態監管和資訊整合系統》、《通用航空器監管體系研究》、《小型通用航空器跟蹤監管》、《基於定位與跟蹤的通用航空器資訊體系》等項目結題會。通用航空運營動態監管和資訊整合系統具備了三項基本功能：一是企業通過該網上平臺申請辦理經營許可審批相關事項並實時報送備案資訊。目前此系統已覆蓋華北地區40多家通航企業，並有18家企業通過此系統辦理了經營許可變更、換發等手續；二是對“低慢小”航空器的實時監控功能。通過應用GPS/GPRS技術，開發出移動定位終端設備産品，實現了“低慢小”航空器的運作軌跡實時記錄、傳輸、回放功能；三是上述系統獲取的監管資訊，可通過網際網路與相關部委內共用，為今後部際聯合監管工作提供資訊保障。

　　孟平主任對上述課題研究後續工作提出三點要求：一是結合評審專家意見進一步完善系統功能；二是調試、優化系統程式，結合176號令修訂工作，及時修改、更新系統中網上辦公模組內容；三是加大推廣力度，爭取2015年將上述系統推廣應用至全行業。

新設公共航空運輸企業為市場增添活力

　　2014年，新增公共航空運輸企業6家，分別為瑞麗航空有限公司、青島航空股份有限公司、中國南方航空河南有限公司、烏魯木齊航空有限責任公司、福州航空有限責任公司和九元航空有限公司，其中瑞麗航空有限公司、青島航空股份有限公司和九元航空有限公司為民營或者民營控股企業。目前，有4家正在籌建的公共航空運輸企業，分別為寧夏貨運航空有限公司（全貨運）、杭州圓通貨運航空有限公司（全貨運）、龍江航空有限公司、廣西北部灣航空有限責任公司，除廣西北部灣航空外，均為民營或者民營控股企業。截至2014年年底，我國共有公共航空運輸企業51家，其中客運45家，全貨運6家。

　　另外，有6家正在申請籌建，分別是紅土航空、獅瑞航空、江西航空、多彩貴州航空、安徽海富航空和桂林航空。

民航局出臺意見規範航空客貨銷售代理市場

　　2014年11月15日，民航局印發了《關於進一步規範航空客貨銷售代理市場的意見》（民航發[2014]97號，以下簡稱《意見》），從總體要求、制度建設、行業自律，誠信體系、聯動機制和改善服務等六方面對航空客貨運輸銷售代理市場進行規範。

　　2014年11月20日，中航協在航空運輸銷售代理分會第二次會員代表大會上對該《意見》進行了宣貫，併發布了落實該意見的十條措施。會上還對新修訂的《中國民用航空運輸銷售代理資格認可辦法》，以及新擬定的《航空運輸銷售代理企業監督管理辦法》和《網際網路機票銷售資訊服務管理辦法》徵求了各參會單位的意見。下一步，運輸司將繼續加強對中航協和相關單位的指導和監督，使《意見》提出的各項任務落實到位，促進航空客貨運輸銷售代理業健康持續發展。

運輸司發佈2015-2016版《技術細則》修訂內容

　　根據民航法規，實施危險品航空運輸應當遵守現行有效的國際民航組織《危險物品安全航空運輸技術細則》（以下簡稱《技術細則》）。《技術細則》每兩年更新一次， 2015-2016版的《技術細則》于2015年1月1日起正式實施。

　　為確保了2015-2016版《技術細則》的有效實施，運輸司11月底組織專家完成了對《技術細則》更新內容的翻譯並在12月初對全行業公佈。

　　新版《技術細則》的變化主要體現在三個方面：一是明確了不從事危險品貨物運輸的航空公司及地面服務代理人相關人員的培訓要求。將不從事危險品貨物運輸航空公司和地面服務代理人的非危險品貨物收運人員、非危險品貨物及行李的搬運倉儲和裝載人員、旅客服務人員、飛行機組成員和配載人員以及機組成員的人員類別由原先的7、8、9、10、11類變更為13、14、15、16、17類。二是有關鋰金屬電池的運輸規則發生變化。鋻於鋰金屬電池在航空運輸中的危險性，國際民航組織進一步提高了鋰金屬電池的空運要求，依據特殊規定A201，除非得到相關國家的豁免，禁止在客機上運輸聯合國編號UN3090的鋰金屬電池貨物；三是豐富了可能隱含危險品的物品品名。

　　民航局出臺《殘疾人航空運輸管理辦法》

　　2009年4月30日發佈的《殘疾人航空運輸辦法（試行）》，這是我國殘疾人航空運輸方面的第一個規範性文件，對規範殘疾人航空運輸服務工作，保障殘疾人便捷乘機發揮了重要作用。隨著我國經濟發展和人民生活水準的提高，殘疾人對航空運輸服務工作提出了更新更高的要求。為此，運輸司會同中殘聯多次調研並反覆徵求行業意見，在此基礎上對現行《辦法》進行了修訂。從運輸司管理文件改為民航局文件，提高了其效力級別。

　　新《殘疾人航空運輸管理辦法》修改內容主要包括以下幾個方面：一是進一步明確了每個航班上允許載運殘疾人的人數。通過細化殘疾人分類，只對沒有陪伴人員，但在緊急撤離時需要他人協助的殘疾人數進行限制，從而放寬了殘疾人乘坐飛機的標準。二是方便殘疾人提出服務需求。要求承運人及銷售代理人在售票處、售票網路及電話訂票系統中設置便於殘疾人提出特殊需求的程式，減少了殘疾人向承運人申請提供特殊服務的時間限制，減少了殘疾人到達機場時間限制。三是方便殘疾人辦理乘機手續，要求機場在航廈的主要入口設置綜合服務櫃檯，為殘疾人提供相關協助服務。四是充分尊重殘疾人安檢中的隱私。要求機場為殘疾人設置獨立、私密的安全檢查空間。五是為殘疾人登機、離機進一步提供便利。要求承運人、機場和地面服務代理人為殘疾人免費提供移動輔助設備服務，安排其優先登機和錯峰離機。六是為殘疾人入境提供必要協助和服務。要求航空公司、機場和地面服務代理人要為殘疾人入境提供行李提取、引導等必要的協助和服務。七是增加了殘疾人航空運輸管理的要求。強化了員工接受殘疾人航空運輸服務培訓的要求，增加了對殘疾人航空運輸數據的統計工作。

　　【運輸研究】

　　黑龍江地區航空運輸發展情況調研報告

　　今年以來，東北地區運輸生産增速放緩，1－9月份全區旅客和貨郵吞吐量增長6.5%和4.6%，分別低於全國平均3和3.1個百分點，特別是有些幹線機場還有繼續下滑的趨勢。但是黑龍江地區航空運輸發展迅速，與其他地區的增長低迷形成了鮮明對比。1－9月份，黑龍江地區航班起降架次、旅客吞吐量、貨郵吞吐量分別同比增長12.4%、16.4%和12%，特別是哈爾濱機場，上述3項指標分別達到14.6%、17.3%和13.1%，增幅遙遙領先於瀋陽、大連和長春機場。應該説，今年黑龍江地區經濟形勢並不是很好，在這種情況下，為什麼航空公司願意進入黑龍江市場？為什麼航空運輸發展會突飛猛進？帶著這些疑問，2014年10月15日，管理局陳錫兵局長帶隊對黑龍江地區航空運輸發展進行了專題調研，具體情況如下：

　　一、黑龍江地區航空運輸發展情況

　　在航空公司運力引進和增加航班方面，先後引進川航和深航在哈爾濱設立過夜基地，並不斷增加過夜飛機投放，目前有7家航空公司放置過夜飛機40架，同比增加6架。1－9月份東航投放運力增長54.8%，海航增長38.7%，川航增長32.1%，深航增長30.7%。東海航和青島航成立之後即進入哈爾濱市場。龍江航空已經進入籌建階段。目前黑龍江機場集團正與相關航空公司探討設立分公司的相關事宜。哈爾濱機場春運加班1459架次，增長38.4%，暑運加班1452架次，增長35%，在繁忙航線上更換大機型運營，春運期間先後7次刷新單日旅客吞吐量最高記錄。在去年旅客吞吐量突破1000萬的基礎上，今年有望達到1200萬人次。

　　在航線網路方面，黑龍江機場集團目前航線141條（其中國際定期航線15條，地區航線2條），同比增加14條。國內新開東營、濟寧、淮安等東部沿海城市航線，基本覆蓋國內省會城市和經濟中心城市。省內支線網路進一步完善，以“模擬航空”形式與奧凱公司合作，1－9月份完成運輸起降9952架次，旅客吞吐量27萬人次。新開莫斯科、清州、台灣高雄等定期航線和大邱、釜山等包機航線，對俄航線已達9條，在國內僅次於首都機場。開通對俄羅斯、哈薩克貨郵包機航線，對俄貨運量增長21.3倍。

　　黑龍江地區未來將繼續推行哈爾濱機場“門戶+樞紐”為主的戰略。在國際方面，繼續打造哈爾濱作為我國對俄遠東地區門戶機場，強化對俄運輸的優勢地位。繼續發展對日、韓、東南亞及香港、台灣等國際、地區航線。在國內幹線方面，以南航、深航、川航等航空公司為主要目標，繼續開展市場行銷及運力引進，爭取基地公司數量與規模快速提高。在省內支線方面，繼續深化“模擬航空”的運營和發展。在臨空經濟方面，哈爾濱機場臨空經濟區規劃已經省政府研究通過，將大力發展高科技、高附加值和物流産業，進一步拉動航空運輸快速發展。

　　二、推動黑龍江地區航空運輸發展的主要因素

　　1、注重發展和培育航空旅遊市場。黑龍江省近年大力推廣旅遊産業，全力建設北國風光特色旅遊開發區，開發冰雪觀光、森林養生等十余個旅遊産品，每年舉辦滑雪節、冰雪節、森林節、火山節等20余個在國內外富有影響的大型旅遊節慶活動，近幾年接待國內、外旅遊人數增幅超過30%。黑龍江機場集團積極爭取旺季加班，利用各種機會推廣省內航空和旅遊市場，通過“百元機票遊龍江”、“機票進校園”等活動積極進行市場行銷，逐步形成航空、旅遊聯動的良好局面。上半年哈爾濱機場旅遊客流增長46.1%，其中冬季旅遊客流增長78.9%。

　　2、省、市政府高度重視航空運輸發展。黑龍江省政府認真落實《國務院關於促進民航業發展的若干意見》，省領導多次過問，關心民航發展，關心機場建設，多次召開專題會議，協調解決民航發展的有關問題。省領導帶隊走訪航空公司，與他們簽訂戰略合作框架協議，多次拜訪空軍等相關單位，爭取了軍方在擴大機場可使用空域、開闢航線和航路等方面的支援。積極與海關、邊防、檢驗檢疫等單位協調，幫助解決生産、生活各項難題。對機場建設、民航發展、航線補貼等方面給予大力支援。在“模擬航空”的發展上，每年至少將1億元航線補貼列入預算管理，按省、市和機場集團55%、30%、15%的比例分攤，帶動市、縣共同投入，形成了有特色的民航專項資金體系。出臺多項優惠政策，在公司註冊、土地供應、稅收等方面給予優惠。積極推動基地航空公司引進，多個地市已將引入運力、開闢航線作為招商引資的重要工作。

　　3、黑龍江機場集團勇於承擔推動發展的主體責任。黑龍江機場集團努力發揮好自身的平臺作用，積極向省、市有關部門請示、彙報、溝通、協調。機場集團主要領導親力親為，多次帶隊拜訪相關單位和部門，積極爭取各項優惠政策，跑市場，跑運力，跑航班，積極參加相關會議，積極參加與航空公司的商談，協調解決航班運作的各項問題。機場集團多次召開全國範圍的推介會宣傳推廣本地航空市場，協調航空公司將發展戰略和重點向黑龍江地區轉移。認真做好省內支線的市場開發、航線網路編排和轉机服務等工作，支線航空穩步發展。牽頭成立了由各駐場單位組成的機場服務管理委員會，定期召開會議，協調解決航班運作中的各類問題。推出“管家式”服務，積極幫助航空公司與各單位溝通、協調。向地方政府申請專項資金對聯檢單位進行適當獎勵，有效調動了他們的積極性。在哈爾濱機場超飽和運作狀態下，想方設法補充各類運作資源。主動向管理局彙報，提前實施機場擴建項目中的8個機位建設，增加了機坪資源。啟用老航廈作為國際航班使用，釋放了1.3萬平方米的國內航廈空間。改造3條快速滑行道和1條聯絡道，實現了航班的快速脫離，使高峰時刻容量在22架次/小時的基礎上，繁忙時段提高到24架次/小時。

　　4、黑龍江民航各單位共同努力推動發展。黑龍江空管分局在航班量快速增長、調配難度增大、機場不停航施工增多的情況下，積極協調軍方，主動申請引導空域、機動空域和臨時航段，提高空域利用率。加快空管工程和設備更新進程，積極推進機場三期、新磁區開放、雷達建設項目和飛行程式優化。為克服關鍵崗位人員不足，分局通過取消休假、增加值班時間、延長磁區開放時間、增加機關人員值班等方式保障航班安全和順暢，“暑運”期間累計加班300人次。南航黑龍江分公司努力提高飛機利用率，科學組織飛機定檢，在重點航線上更換大機型。積極向總部申請運力，加大本地市場投放，預計到2020年執管飛機將達到35架，並逐步回撤外放運力，重點建設以哈爾濱為中心的航線網路。

　　三、關於黑龍江地區航空運輸快速增長的幾點啟示

　　1、主觀能動性對航空運輸發展有重要的推動作用。航空運輸發展速度一是取決於航空運輸市場需求，這是由地區經濟、旅遊市場以及其他交通方式競爭等因素決定，屬於客觀因素。二是取決於航空運輸發展的大環境，包括航空公司引進的政策環境和航班運作環境，這兩個環境的好與壞與我們的行為有關，屬於主觀因素，包括補貼政策，航班運作品質，軍方、聯檢和空管等單位的支援和配合等。三是取決於我們的主觀努力。儘管航空公司安排航線航班時主要考慮收益水準，但是在市場中有一大批收益相倣的航線，具體飛哪條線，我們的主觀努力和協調力度也起了很大作用。今年上半年黑龍江省經濟增長較慢，但航空運輸實現了快速增長，説明黑龍江省政府扶持政策和黑龍江民航各單位的主觀努力對推動航空運輸發展起到了非常積極的促進作用。同時，主要領導重視，主要領導親自抓、親自協調將會使主觀能動性的作用大幅提高。

　　2、地方政府重視是航空運輸發展的關鍵推動力量。地方政府對航空運輸發展的作用主要體現在三個方面：一是扶持性政策，包括機場建設與運作政策、航線開發財政補貼、土地使用、稅收優惠等。目前來看，國內越來越多的省、市制定並出臺了航線補貼政策，補貼幅度越來越大，涉及範圍越來越廣，已經成為影響航空公司運力投放和航班安排重要因素。二是幫助協調各方面的關係,特別是在與軍方、聯檢單位的協調方面，往往只有地方政府出面才有能力解決他們的現實問題，才能夠調動他們的積極性。三是保護民航發展的資源環境，包括機場凈空、電磁保護等，這些環境保護不好將成為航空運輸發展的障礙。

　　3、旅遊市場與航空運輸市場相互促進，互惠互利。黑龍江省今年以來旅遊市場快速發展帶動了航空運輸的快速增長，航空運輸的發展反過來也進一步推動了旅遊市場的深入開發。旅遊和民航是最緊密的關聯産業，就像一對孿生兄弟，相互之間是一種緊密合作、互利共贏的關係。當前，全國經濟下行壓力加大，公務消費逐步規範，對民航公、商務市場帶來很大影響。而由於消費結構升級，旅遊需求迅速升溫，旅遊已經成為拉動航空運輸增長的主要力量。旅遊市場具有季節性強、需求彈性大等特點，民航方面應順應形勢，認真研究，做好旅遊航線産品設計，大力促進航空市場和旅遊市場同步、協調發展。

　　4、關鍵性資源限制航空運輸發展速度。哈爾濱機場的時刻容量儘管已經臨時提高到了24架次/小時，但還是在12點至18點飽和，許多航空公司時刻需求無法得到滿足。目前機場過夜飛機達到了40架，新增過夜飛機的空間已經很小。從全區來看，大連、瀋陽機場也都出現繁忙時段容量飽和的情況。這種情況不解決，其他促進發展的措施就沒有意義，我們未來的發展就沒有空間。在全國大部分大、中型機場時刻資源緊張，而且每年我國還新增100－200架飛機的情況下，機場關鍵性資源的改善程度和發展前景是左右航空公司發展戰略和運力投放的重要因素。

　　5、航空運輸快速發展，需要民航各單位共同承擔發展的主體責任。航空運輸發展了，民航各單位均會受益，推動發展是民航各單位義不容辭的責任。機場是推動發展的核心，同時也是發展的最大受益者，應積極主動推動發展，協調地方政府重視、出臺政策，協調航空公司投放運力和增加航班，協調空管和航油做好保障，協調軍方、聯檢單位，制訂機場收費政策，加快關鍵設施的改善，提高旅客、貨物便捷性等。在某種程度上，機場推動發展的積極性和協調能力決定著航空運輸發展的速度和品質。民航其他單位也與發展息息相關，管理局和監管局應積極爭取國家和民航局各項政策，進一步簡政放權，精簡行政許可項目，與各機場一道促進地方政府提高對民航的重視。空管部門應處理好安全和發展的關係，在保證安全的前提下不斷提高空域利用效率。

　　6、航空運輸的長遠發展，需要發展和壯大基地航空公司。基地航空公司以網路的形式推動發展，在淡季和旺季持續經營，這都是非基地航空公司所不具備的特點。縱觀國際、國內大型樞紐、門戶機場，都有大型航空公司將其作為主運營基地重點發展。反之哈爾濱機場只有一家基地航空公司－南航黑龍江分公司，且其執管飛機市場份額僅佔18%，市場集中度較低，不利於機場的長遠發展。未來還應加大對基地航空公司的扶持和引進力度，培育和發展主運營航空公司。另外，南航雖然運力引進落後於航空運輸發展，但畢竟還是佔有率最大的航空公司，為航空運輸發展做出了積極貢獻，各項扶持政策、保障資源要向其傾斜。南航黑龍江分公司也應積極促使南航集團重視東北市場，加大運力投放，進一步提高市場佔有率。

　　7、航空運輸的長遠發展，需要持續的安全和良好的運作環境做保障。沒有安全就沒有發展，這是“8.24”伊春空難給我們血的教訓。黑龍江地區今年以來安全形勢平穩，未發生責任原因事故徵候；南航黑龍江分公司狠抓飛行隊伍素質管理，未發生人為原因不安全事件，為航空運輸發展提供了保障。航班運作是否順暢決定著旅客出行是否順暢，關係民航核心競爭力，特別是在民航廣受高鐵衝擊的形勢下尤為重要。哈爾濱機場採用新型排橋法，提高了航班靠橋率，申請冬季運作10分鐘除冰時間，提前10分鐘關艙門，加之黑龍江空管分局的積極努力，提高了機場放行正常率，為黑龍江地區航空運輸發展提供了有力的支援。

　　（民航東北地區管理局）

　　西安咸陽機場直飛航線和經停航線運營情況研究

　　為推進西安咸陽機場樞紐建設，較為全面地了解和掌握西安咸陽機場航線運營情況，更加科學合理的佈局西安咸陽機場航線網路，西北局運輸處對東航西北分公司、海航長安公司、幸福航空公司、天津航空西北分公司和深航西安分公司等航空公司在西安咸陽機場執行的直飛和經停航線運營情況進行了調研，現將調研情況報告如下：

　　一、基本情況

　　（一）總體情況

　　目前，各航空公司在西安咸陽機場運營的航線類型基本有兩類，一類是直飛航線，一類是經停航線（通常情況下，航空公司因其他因素，也有將以上兩類航線組合，打造成轉机聯程航線的情況）。

　　截至2013年，西安咸陽機場共開通國內外通航點100個，其中國內通航點89個，國際通航點9個，地區通航點2個；開通航線198條，其中直飛航線63條，經停航線135條，分別佔航線總數量的31.82%、68.18%；航班量分別為直飛航線84334班，經停航線102389班，佔航班總量比例分別為45.2%、54.8%；全年完成旅客吞吐量分別為直飛航線1073.36萬人，經停航線1085.64萬人，佔旅客吞吐量總量的比例分別為49.72%、50.28%。平均客座率分別為直飛航線82.5%，經停航線76%。從航線數量和航班量來看，經停航線數量多於直飛航線，從旅客吞吐量來看，直飛航線和經停航線相當，基本各佔50%；從客座率看，直飛航線高於經停航線。

　　（二）航線類型

　　1、直飛航線

　　直飛航線是指甲機場與乙機場之間的點對點直達航線。直飛航線的始發機場可以是甲機場，也可以是乙機場。

　　從市場份額看，西安與北京、廣州、榆林、杭州、成都、上海、昆明、深圳等機場的直飛航線旅客吞吐量佔直飛航線旅客吞吐總量的份額均在4%以上，排在直飛航線的前列。

　　從客座率情況看，除西安和唐山、鄂爾多斯、濟寧、延安、固原、綿陽、天水、金昌等機場的直飛航線客座率低於70%外，西安與其他機場直飛航線客座率均在70%以上，且咸陽機場所有直飛航線中超過50%的國內航線客座率均在80%以上。

　　從分佈地區看，直飛航線旅客吞吐量中接近50%的份額集中在西安與華東、華北地區的直飛航線，其次分佈在西安與中南和西南地區。西北區內、東北和新疆地區份額較少。

表3咸陽機場直飛航線航班和客運量按地區份額統計表

　　2、經停航線

　　經停航線是指在甲機場和乙機場之間串飛丙機場的航線。對咸陽機場來講，經停航線分為兩類：一類是咸陽機場作為經停機場的經停航線，如深圳-西安-西寧；一類是咸陽機場作為始發機場或終點機場的經停航線，如西安-太原-包頭（西安為始發機場），廈門-萬州-西安（西安為終點機場）。經停航線經過3點但由1個航班執行（民航局規定經停航線最多串飛3點即最多經停1點）。

　　在兩類經停航線中，第一類經停航線（咸陽機場作為經停機場）72條，全年航班量73452班，完成旅客吞吐量773.95萬人，平均客座率68.6%；第二類經停航線（咸陽機場作為始發機場或終點機場）63條，全年航班量28937班，完成旅客吞吐量311.69萬人，平均客座率83.1%。從兩類經停航線相關數據對比來看，第一類經停航線佔據主導地位。

表4兩類經停航線相關數據統計表.注：“經停航線一”指西安作為經停點的經停航線，

“經停航線二”指西安作為始發點或終點的經停航線

　　第一類經停航線中，中南、華東地區經西安至西北地區的經停航線完成旅客吞吐量佔經停航線完成吞吐量總量份額均在15%以上，合計份額超過35%；華東地區經西安至新疆地區，華北地區經西安至中南地區、西南地區經西安至東北地區的旅客吞吐量份額佔經停航線旅客吞吐量總量份額均在7%以上。

表5 咸陽機場第一類經停航線航班和客運量份額按地區統計表

　　二、航線運營類型的選擇

　　（一）從機場角度

　　機場對於不同類型的航線絕大部分是被動接受，其對航線直飛還是經停的選擇權利微乎其微。機場即使想改變航空公司航線運營模式，一般也只能通過地方政府與航空公司協調。

　　直飛航線特別是西安咸陽機場與年吞吐量1000萬人次以上機場的直飛航線，能夠充分凸顯航空運輸快捷的優勢，有利於打造空中快線，吸引客源，提高機場吸引力。西安咸陽機場至二線機場特別是中小機場的直飛航線，由於客源不足、市場淡季等原因容易斷線，大多是依靠地方政府的財政補貼和民航局航線補貼來維持。

　　經停航線對機場的優點在於航班起降架次較多，機場起降費收益增加（僅限于第一類經停航線），能為機場帶來經停旅客和潛在的轉机客源，彌補了非成熟航點在直飛模式下市場需求不足的問題，既完成對偏遠航點的市場培育，又增加了吞吐量；在兩個大型機場之間串飛中小機場，可以彌補大型機場直飛中小機場客源不足的劣勢，提高客座率和增加通航點。不足的是經停航線的航班佔用機場資源較多，過站旅客不能為機場帶來任何航空性收益，非航空性收益也甚少，但還需要機場增加相應的保障；因經停航線航點多，航班延誤的可能性也會增加，對機場服務保障工作存在潛在的壓力。

表6 咸陽機場不同運營模式航線收益對比表。

　　（二）從航空公司角度

　　航空公司選擇直飛航線還是經停航線，一般是經過市場調研後確定的。通常情況下，影響航空公司航線經營模式的首要因素是市場收益，其次是本（集團）公司的航線網路規劃、分子公司（基地）在全國的佈局、多個航班之間的銜接、飛機利用率等。當然，地方政府因素和不同地區的區域發展戰略(如西北地區的西安咸陽機場樞紐建設戰略)也會對航空公司産生影響。在某些特定條件下，政治和社會責任對航空公司航線經營方式也會産生一定影響。

　　以東航西北分公司為例，東航西北分公司是西安咸陽機場最大的基地航空公司，其創造的旅客吞吐量、航班量、駐場運力等均居於咸陽機場各基地航空公司首位。東航西北分公司在西安經營的直飛航線，主要集中在快線和幹線，覆蓋全國旅客年吞吐量1000萬以上的大機場及飛行時間3小時以上長航線。直飛機場主要為北京、上海、廣州、成都、重慶、杭州、昆明、深圳、溫州、廈門、福州、桂林、海口、三亞、喀什等（目前西安至上述機場的航線大部分既是幹線也是快線）。之所以在西安和這些城市間選擇直飛，一是這些城市經濟較為發達或有豐富的旅遊資源，客源充足，收益能夠有效保障；二是民航局航線經營許可規定的影響（任何機場與京滬穗4個機場之間的航線只能直飛，不允許串飛第三機場）。三是地方政府因素，如喀什政府考慮某經停航線佔去座位導致西安至喀什剩餘座位不足，與協調航空公司執行西安至喀什的直飛航線，公司虧損部分由政府補貼。某些地方政府為支援本地機場發展，甚至由政府出資承包航班採取定期包機方式運營直飛航線。

　　東航西北分公司的經停航線，主要集中在銀川、西寧、蘭州、榆林、烏魯木齊5個過夜點和延安經西安到華東、中南、東北方向的航線。這些航線，去程西安為經停點，回程則是向西北區內機場和新疆地區機場“甩鞭子”。東航西北分公司之所以選擇過夜機場運營經停航線，主要考慮運力調整和航班、機組銜接因素影響。

　　在運營過程中，直飛航線和經停航線優劣對公司來講不具有較強可比性，因為航空公司執行每一條航線，都是為本公司航線網路佈局戰略服務的，也是公司綜合平衡各方需求後作出的選擇。

　　一般而言，大型機場之間的直飛航線客源充足，收益穩定，是航空公司希望運營的。大型機場和二線、支線機場之間的直飛航線客源不足，大部分靠國家和地方政府的財政補貼維持，公司運營的積極性不高，一旦市場進入淡季，此類航線停飛的可能性很大。

　　經停航線對公司來講是調整運力、銜接航班和機組的一種有效方式，公司一般會選擇本公司的過夜機場作為經停點；對於直飛客座率不高的航線，經停一個機場可以增加客座率，還可以實現長短段客源互補，航班收益水準較穩定，抗風險能力較強。但經停也會增加保障難度，如遇有航班延誤，公司保障壓力增加。經停航線由於旅客選擇因素還會損失部分起點至終點的客源。

　　（三）從旅客的角度

　　大部分旅客出行首選“點對點”直飛航線，因為這樣可以節省時間，免除經停勞頓之苦。部分旅客受收入水準和票價等的影響，在特定情況下，也會選擇一些經停航線。

　　（四）從地方政府的角度

　　由於地方政府和本地機場基本利益的一致性，直飛航線和經停航線對機場的影響和對地方政府的影響是基本一致的。只是機場和地方政府對航線運營類型的反作用力不同。機場對航空公司航線運營類型只能被動接受，而地方政府則可以通過各種措施對航空公司施加影響。

　　從提高本地交通運輸通達性的角度來講，地方政府希望盡可能多開通一些本地航線（無論直飛航線還是經停航線），為方便本地旅客出行，帶動地方經濟社會發展，地方政府甚至不惜為航空公司提供鉅額財政補貼來維持一些收益低微甚至虧損的航線。

　　四、思考和建議

　　（一）思考

　　從目前西安咸陽機場航線運營情況來看，直飛航線和經停航線經過市場篩選和培育，大部分處於穩定運營狀態，這些航線的穩定運營為西安咸陽機場樞紐建設奠定了堅實的航線網路基礎。對於現有航線運營方式的調整（直飛航線調整為經停航線，或經停航線調整為直飛航線），一方面應堅持航空運輸市場調節的基礎作用，綜合考慮航空公司的航線佈局並加以引導；另一方面也要統籌考慮西安咸陽機場樞紐建設、區內機場的發展以及地方經濟社會發展需求，協調好各方利益。

　　另外，由於航線經營許可審批許可權歸屬不同，西北管理局只能審批自己所轄的航線經營許可（如國航執的北京-西安直達航線，航線經營許可審批許可權屬於民航局；廈航執飛的廈門-萬州-西安經停航線，經營許可審批許可權屬於華東管理局）。同時地方政府因素（地方政府與航空公司之間的協議等）也會影響航空公司在航線運營模式上的選擇。因此，管理局應在職權範圍內，最大限度地發揮航權和時刻審批杠桿作用，按照“以西安咸陽機場樞紐建設為龍頭”的發展思路，協調好、引導好、整合好西北航空運輸網路，推動西北航空運輸市場發展。

　　（二）建議

　　1、從西安咸陽機場樞紐建設的角度，管理局繼續積極引導航空公司多開通西安始發至其他機場特別是大中型機場的直達航線，確因直飛航線客源不足或因地方政府需求，航空公司申請運營經停航線的，管理局積極予以支援。

　　2、西安咸陽機場至年旅客吞吐量1000萬人以上機場之間至少每天應有一班直達航班（條件允許應配以較好的起飛時刻）。轄區年旅客吞吐量100萬人以上的機場，應引導和鼓勵航空公司開通不經停西安咸陽機場直飛區外機場的航線，直接“飛出去”，把咸陽機場有限時刻資源用在“刀刃”上。

　　3、西安咸陽機場經停航線涉及西北地區區內支線機場時，應鼓勵航空公司執飛經停航線，以支援區內支線機場發展，完善轄區干支結合的航線網路體系。

　　4、西安咸陽機場的經停航線涉及新開通航點時，原則上鼓勵航空公司經停，以增強咸陽機場輻射能力，提高通達性。

　　5、鋻於西安咸陽機場至東北區內機場航線大部分為經停航線（西安始發至東北航線5條，直飛航線僅1條西安-大連），在西安至東北方向上引導航空公司適當增加一些直飛航線。鋻於咸陽機場至新疆、西南地區二線機場直飛和經停航線均較少，在西安至這兩個地區二線機場的航線，無論直飛還是經停航線，管理局積極鼓勵和支援。

　　（民航西北地區管理局）

　　寬體機在首都機場運作情況調研報告

　　為緩解大型繁忙機場日益突出的空域、時刻等資源緊張與旅客出行需求增長之間的矛盾，實現行業可持續發展，自2012年夏秋航季開始，民航局在每航季國內航線（不含港澳臺航線，以下同）航班評審規則中明確要求各航空公司“調增三大城市（北上廣）機場之間及其與千萬級、省會機場間航線上寬體飛機執行的航班量”，並針對高峰時段的增量航班提出寬體機執行比例的量化要求。

　　據此，本文跟蹤調研首都機場自2012年至2014年6月寬體機執行航班的情況，並調查了解航空公司在運力規劃方面的考慮和建議，得出一些結論，供各方參考。

　　一、寬體機在首都機場運作總體情況

　　（一）機型分類情況

　　目前，首都機場共有76種客、貨飛機運作，C類和E類是主力機型，航班份額佔94.5%；F類飛機為A380，平均每天執行5.5個航班，佔總量的0.3%。（詳見表1-1，1-2）

表1-1.機型分類統計表

單位：架

注：含客運、貨運、公務及通用航空運輸等所有機型

　　除去表1-1中的貨運、公務及通用飛機，首都機場共有34種客機從事公共航空運輸飛行，其中窄體機16種、寬體機18種。

表1-2.機型分類統計表（續）

　　注：目前並無對寬體機和窄體機的官方定義，本文分類依據行業慣例即單通道飛機（客艙單排座椅不超過6個）為窄體機，雙通道飛機（客艙單排座椅多於6個）為寬體機。

　　（二）寬體機執行航班架次及份額情況

　　從增量來看，寬體機執行航班量逐年增長，但漲幅略降。2013年寬體機執行客班14.7萬班，同比增長10.16%，其中國內線增長17.35%；今年上半年執行客班6250班，同比增長8.92%，其中國內線增長9.81%。同期首都機場航班總量增長率分別為1.9%和3.25%，同期窄體機執行航班量則為負增長-1.36%和接近零增長1.14%。

　　從結構來看，寬體機執行航班的份額逐步提升，但升幅略降。2012、2013全年和2014年上班年寬體機執行航班份額分別為25%、27.1%和28%。其中2013年國內航線寬體機份額升幅較大，為2.3個百分點，今年上半年國際航線寬體機份額升幅較大，為2.6個百分點。（詳見表2）

　　表2.寬體機運作架次及份額

注：航班類型包括客運正班、客運加班、客運補班和客運包機

　　可以看出，自民航局引導寬體機執行國內幹線政策出臺以來，首都機場寬體機執行航班量逐年增加，國內航線使用寬體機執行航班量增幅較大、份額提升較快，較好地利用有限資源實現擴容增效、提質增量的發展目標。

　　二、寬體機執行國內重點幹線情況

　　民航局重點調控的幹線主要包括：一是京滬穗機場之間的航線，俗稱“大三角航線”（以下簡稱“一類幹線”）；二是京滬穗與航距在1000公里以上的省會及年吞吐量超千萬的機場之間的航線（以下簡稱“二類幹線”）。對於上述兩類航線，國內航線航班評審規則分別設定了寬體機執行班次或比例的量化標準。據此，我們對首都機場寬體機實際運作情況作了統計，情況如下：

　　（一）        一類幹線

　　局方標準：08：00-18：00 時段須安排寬體機執行。

　　實際情況：

　　首都機場運作的一類幹線涉及7家航空公司，由寬體機執行的航班架次及所佔份額總體呈上升趨勢，偏離局方標準的班次比例基本在可接受的範圍內。2013年北京（首都）=上海（虹橋、浦東）航線有17%的航班在高峰時段未安排寬體機執行，今年上半年降至13%；北京（首都）=廣州航線的情況則由有15%降至12%。（詳見表3）

表3. 一類幹線寬體機執行情況

　　（二）二類幹線

　　局方標準：航空公司該類航線航班量達到每日3班往返時，應安排寬體機執行不少於每日1班往返。

　　實際情況：

　　二類幹線雖總體達標率較低，但總體情況趨於好轉。首都機場共8家航空公司執行此類航線，2013年航線日平均執行班次為5.43班，其中寬體機執行0.82班，今年上半年日均班次5.41班，寬體機執行0.88班。2013年共計50條航線（重復計算）中有12條航線達標，達標率24%；今年上半年共計49條航線（重復計算）中14條航線達標，達標率28.6%。

　　細分上述兩類幹線不難發現，基本達標的航線都是距離遠、運量大的幹線，包括北京至上海、廣州、成都、三亞、烏魯木齊、深圳航線。與此相反，偏離標準較大的航線主要分四類情況：一是航程近，如北京至大連、呼和浩特、瀋陽、太原的航線，航程基本在1小時之內；二是受高鐵衝擊較大，如北京至鄭州、濟南（直飛航線因客流不足已全部改為串飛航線）、武漢、長沙航線；三是經濟及民航發展欠發達地區，市場需求不旺，如北京至貴陽、南昌、銀川、蘭州航線；四是航空公司機隊中無配備寬體機，如廈航的北京至廈門、福州航線，上航、春秋航和吉祥航的北京至上海航線。

　　三、航空公司引進及佈局寬體機運作存在的問題

　　從今年上半年的航線客座率情況看，未達標準的航線共計22條（不重復計算），其中17條航線客座率的平均值超過75%，8條航線達到80%，哈爾濱、昆明和呼和浩特3條航線已高達85%至90%（詳見表4），市場需求似乎提供了更換大座級飛機運營的條件，但航空公司為何對此“置若罔聞”，通過與公司規劃部門的調研溝通，找到了一些原因。

表4.2014年上半年相關二類幹線客座率情況

　　（一）國內航線寬體機市場“繁榮”的原因

　　我們在上文中看到的寬體機持續增長的數字，一方面是主管部門引導的結果，另一方面是“不得已為之”。據介紹，近兩年來，幾大航空公司前期引進的寬體機陸續到貨，但其國際競爭力並未實質提升，國際航線增長速度不足以消化新增運力，財務上考慮到資産折舊，不得不暫時分配到國內航線上。另外，從去年開始，經濟“新常態”下的航空市場需求結構發生了比較大的變化，各公司也在不斷調整經營策略，其中一個重要的舉措就是在國內航線上以投入大座級飛機來搶佔市場份額。

　　（二）寬體機執飛航線的困惑

　　從航空公司的角度來説，用寬體機飛國內航線，尤其是國內短程航線是不經濟的，也是不可持續的，理由主要有三個：一是短航程會增加過站次數，飛行時間較短，飛機利用率降低，同時增加了過站時間，無法攤薄固定成本。二是飛機發動機的迴圈次數是有限的，與飛機起落次數密切相關。如果總是執飛1-2個小時航程的航段，發動機壽命會急速消耗，縮短大修週期，相應地增加了維修費用。據了解，一台發動機的大修費用達到700萬美元以上。三是由於國內航線集中度和競爭度較大，由於各航空公司在同一條航線集中投入寬體機，部分國內航線上已經出現了票價和客座率“雙降”的情況，效益明顯下滑。

　　四、幾點建議

　　（一）適當調整寬體機執行國內航班的引導政策

　　1.建議在引導寬體機運營國內航線時，在航線選取上應做到“長距離、大運量”。將航線運輸量和航段飛行時間（或航程距離）作為衡量指標，調整國內航線寬體機執行標準，可選取飛行時間在3或3.5小時以上、運量佔比較大的航段（如排名前10位或前20位的航段）為調控對象，引導或要求航空公司使用寬體機運營，而不再以大三角到省會城市的航線作為“一刀切”的調控對象。

　　2．建議差異化確定高峰時段，引導機型升級。隨著運輸量不斷增長，傳統0800-1800的高峰時段已不符合首都機場的運作實際。以2014年夏秋季為例，首都機場從0600開始已進入出港高峰時段，0600-0700、0700-0800時段的出港平均架次均大幅高於日均架次；同樣地，1800-2400又進入進港高峰時段。因此，應充分考慮不同機場間的差異來制定相關量化指標，繼續引導航空公司在高峰時段安排寬體機執行航班。

　　圖1.首都機場2014年夏秋季某日各時段航班進出港情況

　　（二）繼續優化機隊引進結構，適應差異化市場需求。

　　毋庸置疑，寬體機在國際遠端航線以及國內長程幹線運輸方面具有無可比擬的運營優勢。但實際情況是，一方面，寬體機數量偏小。截至2012年底，國內29家客運航空公司僅有國航等6家公司擁有寬體飛機，寬體飛機數量僅佔在冊飛機總數的10.3%。另一方面，我們又面對這樣的現實，在經歷了連續兩年寬體機引進份額提升（2012年13.6%、2013年16.7%）後，今年上半年全民航凈增寬體機所佔份額已縮減到8.5%，接近2011年7%的水準。（詳見表5）

　　建議主管部門繼續引導航空公司增加包括寬體飛機在內的、更加體現航線市場差異化的機型引進數量和比重。

表5.2011-2014年上半年寬體機引進情況

　　（三）通過加強航班時刻監管，引導機型升級。

　　建議加強航權和時刻審批與監管的協調聯動，可配合國家京津冀協同發展戰略，優化首都機場航線網路結構。逐步收回不符合評審規則調控要求的航線航班時刻，在同等條件下優先分配給使用寬體機運營的航空公司，以此鼓勵並引導航空公司增加運力供給，更好滿足市場需求。同時，建議繼續加大政策調控力度，不再批准新增窄體機執行長航程幹線航班。

　　（四）通過調整機場收費標準，引導機型升級。

　　按照目前施行的航空性收費標準，起降費的收取依據是航空器最大起飛全重，按此標準，C類窄體機的收費僅為E類寬體機的1/3，這兩類航空器對吞吐量的貢獻度相差甚遠，但對資源的佔用卻相去無多。因此，建議價格管理部門可逐步順應市場化趨勢，放開機場收費定價自主權，以便利用經濟杠桿引導航空公司機型升級，有效提高單位資源的使用效率。

　　（五）通過優先保障航班正常，引導機型升級。

　　由於寬體機執飛航班搭載旅客量大，航程較遠，建議空管運作部門和機場運控部門在大面積航班延誤情況下，將“寬體機執行航班”列入CDM和ACDM空地協同的排序緯度，同等條件下優先放行。

　　此外，不應忽略的一點是，作為地面運作保障的組織者，各大機場在致力於打造大型國際樞紐、呼喚寬體機的同時，也要苦練“內功”，要準確識別資源短邊，主動規劃、調整並補充與運能增量相適應的人員、設施設備等保障資源，提高資源利用率和動態匹配度，真正實現運作管理的精細化和品質化提升。

　　（民航局運輸司國內航空處 商可佳）

　　美國電子貨運實施有關情況借鑒

　　電子貨運是當前國際航空運輸中的熱點問題，也是普遍認為可以提升航空貨運效率、節約成本、促進經濟貿易發展的重要手段。目前，全球範圍已有約475個機場實施了電子貨運，涉及67家航空公司、3968家貨運代理。其中，美國的電子貨運實施情況較好，電子運單量按照出口地和目的地計算，均排名在全球前兩位。此外，美國政府在電子貨運實施方面發揮了重要積極的作用。因此，借鑒美國實施電子貨運的經驗，對於推進我國電子貨運實施、促進國際航空貨運發展具有重要借鑒意義。

　　一、美國的電子貨運借助ACE建設得以有效推行

　　2014年2月，美國總統奧巴馬簽署了關於進出口流程的總統令，要求在2016年12月底之前建成自動商務環境（Automatic Commercial Environment，簡稱ACE）。屆時，各企業與代理人等進出口申報將通過ACE這一“單一窗口”提交，不再向各個政府部門重復申報；各政府部門均與ACE對接，通過ACE獲取相關申請並予以處理。

　　在ACE環境下，大多數的文件資訊將取消紙件，統一使用電子資訊在ACE系統中申請與處理。美國47個政府部門共計將減少近200份紙質進出口表格。因此，ACE的實施客觀上推進了美國電子貨運的發展。

　　二、美國政府推行ACE的意義

　　美國政府積極推行ACE的實施，主要是因為可以帶來以下幾個方面的益處：

　　ACE使相關數據可用性更強、資訊獲取更加便捷

　　監管部門更易於識別危險物品和禁運物品

　　可為行業和政府減少大量紙張、節約成本

　　政府部門效率得到提升，幾乎可以實時決策

　　行業更容易遵守相關規章要求

　　三、ACE實施的重要時間節點

　　為確保ACE的順利啟用，美國政府對ACE的實施制定了明確時間表，並要求必須在截止日期之前完成各階段的工作。與空運相關的時間節點主要包括以下三點：

　　1) 2015年5月1日：

　　所有的電子艙單必須使用ACE系統

　　2) 2015年11月1日:

　　所有貨物電子放行及相關進口單據使用ACE系統

　　3) 2016年10月1日：

　　現有貨運流程中的電子資訊全部使用ACE系統

　　四、ACE的實施進展

　　在政府推進方面，由於ACE系統是美國各政府部門共同使用的系統，因此，各政府部門已根據各自情況開展了與ACE系統的對接。其中，資訊交互已有2家完成，4家正在開發；文件影像交換系統(DIS)建設已有9家完成，2家正在開發；網頁交互服務（IWS）建設已有9家完成、10家正在開發。

　　在企業使用方面，美國海關鼓勵相關單位儘早接入和使用ACE系統，同時也允許在最終啟用日之前，自主選擇ACE或現有紙制文件渠道。目前，平均有39%的入境申報已使用ACE，最高時（2014年7月）曾達到44%；約有17%的單位，使用ACE入境申報的比例已超過50%；約有60%的軟體服務商通過了ACE認證。

　　在電子運單實施方面，2014年10月18日已完成出口空運艙單的ACE應用。計劃于2015年1月3日實施進口空運艙單的ACE應用，確保5月1日前所有的電子艙單使用ACE系統。

　　五、ACE的推進方式

　　除了以總統令的方式強制推行ACE、使相關工作具備強制力之外，美國海關為了順利實現既定目標，還從兩個渠道開展工作。一是對於大的進出口單位，由美國海關直接溝通、確定相關方案，確保ACE的對接；二是對於中小企業，由ACE工作組與目標單位進行溝通，研究對接方案。

　　六、電子貨運推進中，美國政府與行業之間的合作

　　在電子貨運和ACE實施方面，美國政府與行業之間保持了密切的合作，雙方焦點定位於共同解決問題。行業向政府提供相關的資訊和結果，雙方密切加強合作以減少政府的最終決策可能發生的問題。

　　此外，美國政府向行業提供了較長的測試期，鼓勵相關企業儘早介入測試、確保對接順暢。一般而言，未按照政府要求進行申報將要予以處罰，但是為了鼓勵ACE的實施，在測試期內，企業未能正確執行可免於處罰，從而為企業提供學習的機會、鼓勵企業更好的參與政策的實施。

　　七、我國電子貨運發展的思考

　　目前，我國的電子貨運還在起步階段，僅有個別航空公司在少數機場的部分航線開展試點。加快我國電子貨運的發展，通過電子貨運的實施提升我國航空貨運競爭力勢在必行。從美國ACE建設及電子貨運的實施經驗來看，進一步加快電子貨運研究、廣泛學習和借鑒，加強與海關合作、推進單一窗口及電子放行實施，發揮行業組織及企業積極作用，推進航空貨運物流平臺建設，將是未來我們需要重點關注的內容。

　　（民航局運輸司國際航空運輸處 付政偉）

　　論旅客黑名單的法律適用

　　一、引言

　　最近一段時間，“旅客黑名單”成為社會關注的焦點。雖然社會媒體和業內人士大多支援將在飛機上鬧事影響航空安全和運作秩序的旅客列入黑名單，但仍有一些學者指出，合同法第289條規定，“從事公共運輸的承運人不得拒絕旅客、托運人通常、合理的運輸要求。”此條的規定是賦予公共運輸承運人強制締約義務，不得隨意拒載旅客。那麼，作為航空公司設立旅客黑名單的行為是否違法呢？本文將從強制締約的角度分析航空承運人的義務和責任，並對旅客黑名單的法律性質進行剖析。

　　二、強制締約在航空運輸中的適用

　　所謂“旅客黑名單”，其實只是一種形象的説法，它的含義是航空承運人拒絕為某些顧客提供服務。它所指向的法律焦點是強制締約。強制締約有廣義和狹義之分。狹義的強制締約是指，合同一方當事人負有應對方的請求與其訂立合同的義務。也就是説，只要要約人提出要約，受要約人在正常的情況下，不得拒絕對要約人做出承諾，必須與提出要約請求的要約人締結契約。廣義的強制締約不僅包括受要約人對要約人有承諾義務的情形，也包括特定的主體有向他人發出要約義務的情形。旅客黑名單屬於狹義強制締約的概念。

　　（一）強制締約的適用範圍

　　現代國家除了行使經濟與政治職能外，還強化其社會職能的行使，通過發展社會公用事業，滿足國民的生産壟斷現象，並逐步取代了自由競爭。在這種大背景下，為了保障公眾的民生需求，維護社會穩定，國家有必要對壟斷加以規制，於是公用事業的強制締約應運而生。反映在法律層面，各國都相繼立法及司法上對公用事業的強制締約予以規制和採納。一般認為，負有強制締約義務的一方一般為公用事業單位，如電話、電報、供水、供電、公共運輸、衛生以及其他公共服務設施。其具有以下特徵：1、強制締約仍採用要約和承諾的程式，只是接受要約的一方當事人負有必須承諾的義務。2、在強制締約中，合同的內容，有國家或行業標準的依該標準來確定。沒有標準的按合理的標準確定。3、在強制締約時，負有強制締約義務的人對要約沉默，通常理解為漠視承諾。

　　（二）公共航空運輸中的強制締約

　　在我國，公共運輸行業的運營者多為公有企業，其居於自然壟斷地位，關係民生，為該類企業設置強制締約義務實屬必然。例如，我國《合同法》第289條規定：“從事公共運輸的承運人不得拒絕旅客、托運人通常、合理的要求。”《城市公共汽電車客運管理辦法》第35條第6項規定，客運車輛無正當理由拒載乘客、中途逐客的，由城市公共交通客運管理部門責令改正，並處以1000元以上5000元以下罰款。《汽車旅客運輸規則》第50條也規定，空駛計程車受乘客招攔後，一般不得拒絕租用停止。在我國民用航空的法律法規中，雖然沒有類似的明確規定，但合同法的條款可以適用於民用航空領域。

　　就合同法第289條的結構而言，法條第一部分規定了義務主體，即 “從事公共運輸的承運人”，簡稱公共運輸承運人或公共承運人；第二部分規定了義務主體所應履行的義務，即 “不得拒絕旅客、托運人通常、合理的要求”。航空承運人是否適用此條款，必須滿足一個條件，即航空承運人必須是從事公共運輸的承運人。

　　一般而言，承運人有私人承運人和公共承運人之分。私人承運人雖然也從事職業運輸，但只為個別貨主服務或是偶爾涉足運輸，並不向公眾承攬業務。公共承運人與私人承運人有明顯的不同，公共承運人就是以獲取報酬為目的而向公眾開放，隨時準備接受旅客和貨物的承運人。我國的航空公司大多數是公共運輸承運人，屬於合同法第289條的適格主體。因此，在航空運輸中，航空承運人負有強制締約義務，即不得拒絕旅客通常合理的要求。

　　三、強制締約義務的界限

　　既然航空公司負有強制締約義務，那麼是不是在任何情況下，任何旅客提出要約，航空公司都必須承諾，並與之簽訂運輸合同呢？答案當然是否定的。合同法第289條的規定，“從事公共運輸的承運人不得拒絕旅客、托運人通常、合理的運輸要求。”請注意法條中“通常、合理”這個字眼。在現代漢語詞典中，“通常”即平常、一般；“合理”即合乎一般情理。“通常、合理”在法律條文及司法解釋中並沒有明確其範圍，但有一點已經明確，那就是並非旅客和托運人一切運輸要求承運人都不得拒絕，承運人的強制締約義務也是有界限的，因此我們可以通過法律精神和法律原則來對其進行解釋。

　　強制締約的出現在於實現契約正義，其本質是維護弱勢群體的合法權益。但是弱勢與強勢都是相對的，弱勢一方也不能為所欲為，不能侵犯其他人的合法權益，更不能危害社會公共利益。因此強制締約也是有界限的。強制締約在維護社會正義、實現公正的同時，應該被使用在一定的範圍內，即在保障社會公共利益的前提下，對合同自由予以一定程度的限制。筆者認為，航空承運人免除強制締約義務的情形主要有以下幾種：

　　第一、強制締約不能以犧牲社會公眾的基本利益為代價。一項好的制度需要被人們認可，並得到普遍的遵從。如果強制締約過多強調作為社會個體的公眾接受約束，則違背了其限制合同自由的真實目的。社會本位、國家本位在法律上的表現應為對個體獲得利益滿足的程式性限制，而不是對個體實質利益的限制。也就是説，社會公共利益最大化是個人利益最大化的最終目的，強制締約的根本目的是告訴人們、規範人們、引導人們以合理的方式實現利益，進而最終實現社會利益最大化。所以，強制締約不應是剝奪、侵害利益，而應是通過科學、合理、有效的途徑去尋找、實現利益。

　　第二、強制締約不能以侵犯其他人的合法權益為代價。法律賦予具有壟斷地位的經營者強制締約義務，目的是保護弱勢群體的合法權益。但弱勢群體之中，每一個個體也存在權利的行使和制約，任何一個弱勢的個體在法律上的地位應該是平等的，不能以侵犯其他弱勢個體的利益為代價來實現自己的權利。另外，弱勢個體的某些行為還有可能損害強勢群體的合法利益，若對弱勢群體的行為不加區分而施以絕對的保護，無異於對強勢群體權利的絕對拋棄，這是與社會正義相違背的。

　　四、旅客黑名單的法律適用

　　從事公共運輸的航空承運人負有有限度的強制締約義務，那麼旅客黑名單是否屬於強制締約義務的例外呢？筆者認為，答案要從黑名單的性質來分析。

　　航空公司設立的旅客黑名單，主要針對的是那些曾有過不良記錄的旅客，包括有過佔機、衝擊登機口、強佔停機坪、毆打工作人員等擾亂航空秩序、影響航空安全行為的旅客。筆者認為，航空公司制定這樣的黑名單是維護公共利益和自身權益的合法手段，屬於法律規定的強制締約義務的例外。原因有以下幾點：

　　（一）出於安全的考慮

　　航空運輸是高風險行業，航空安全是航空運輸中最重要的權重考量，也是航空運輸服務中最重要的組成部分，任何一個小的安全隱患都有可能造成對旅客生命和財産的損失，因此世界所有國家都規定，當遇有可能對安全造成威脅的情形時，航空承運人是可以拒絕運輸的。如國際民航組織《防止對民用航空非法干擾行為的保安手冊》的相關規定，“必須授權經營人拒絕運輸被認為對航空器存在潛在威脅的人，登上或進入航空器前拒絕接受篩查的任何人必須被拒絕登機”。美國法典第四十九集44902（b）規定“根據規章，航空承運人、州內航空承運人或外國航空承運人可以拒絕運輸其認定或懷疑對安全構成不利影響的乘客和財物。”我國《民用航空法》第一百零二條也規定，“公共航空運輸企業不得運輸拒絕接受安全檢查的旅客，不得違反國家規定運輸未經安全檢查的行李。”可見安全因素是承運人拒絕運輸的法定條件之一，出於安全的考慮是可以拒絕旅客的。

　　同時，我國眾多法律法規都將佔機、非法攔截航空器等行為視為非法而加以規制。1996年施行的《民用航空法》第一百九十八條規定，聚眾擾亂民用機場秩序的，依照刑法規定追究刑事責任。第二百條規定，違反本法規定，尚不夠刑事處罰，應當給予治安管理處罰的，依照治安管理處罰法的規定處罰。現行刑法第二百九十一條規定，聚眾擾亂民用航空站，情節嚴重的，對首要分子，處五年以下有期徒刑、拘役或者管制。而2005年頒布的《治安管理處罰法》在第二十三條中規定，擾亂機場等公共場所秩序的；擾亂航空器等公共交通工具上的秩序的；非法攔截或者強登、扒乘航空器等交通工具，影響交通工具正常行駛的；處警告或者二百元以下罰款；情節較重的，處五日以上十日以下拘留，可以並處五百元以下罰款，對首要分子處十日以上十五日以下拘留，可以並處一千元以下罰款。可見，旅客擾亂航空運作秩序等行為違反了公共交通安全，是違法甚至是犯罪行為。因此航空公司將有可能影響安全的旅客列入黑名單，拒絕為其提供運輸是法律所賦予其的權利，並不違反航空承運人的強制締約義務。

　　（二）維護其他旅客的合法權益

　　從事公共運輸的航空承運人，要為社會公眾提供運輸服務，因此承運人必須確保社會公眾的合法權益不受侵害，而不僅僅是保護少數人或個別人的利益。如果個別人的某些行為侵害了其他人或公眾的社會利益，航空承運人出於大多數人的利益可以拒絕為其提供服務。原因在於每個社會個體都是權利主體，也是義務主體，個人在追求自己利益最大化時，不能採取非法手段，不能侵犯其他人的合法權益，否則就是權利濫用，是對公共利益的戕害。

　　誠然，在航班延誤或服務不到位時，旅客的權益受到了侵害，如果這種侵害是因為航空公司的責任導致的，乘客有權得到賠償。但這種“合理訴求”必須通過合法的渠道或手段提出和解決。同時旅客行使這種權利，也不能危害社會公共利益和他人的合法權益。旅客擾亂正常航空運輸秩序的行為，直接導致了旅客所乘航班及此後眾多航班的運作，甚至影響航空安全，侵害了其他廣大旅客的合法權益。因此，為保護其他旅客的合法權益和社會公共利益，航空承運人可以拒絕為其提供服務。

　　（三）維護自身的合法權益

　　一般認為，社會資源佔有的份額相對較少的個人或組織可以稱之為弱者。但是，萬事無永恒不變之常態，弱者的概念應當是相對的。在市場主體關係中，經營者和消費者雙方強弱地位亦非固定。當消費者手持知情、選擇、索賠權等放之四海而皆準的尚方寶劍恣意起訴經營者時，當消費者頭頂“顧客上帝”的至理名言而有意刁難經營者時，還能説消費者是弱者嗎？航空公司作為承運人與旅客簽訂航空運輸合同，是與旅客平等的民事主體，儘管法律規定了承運人的強制締約義務，但航空公司和旅客作為合同平等雙方的地位是沒有變化的，旅客不可以超越界線而損害航空公司的利益。更何況，在民航經濟性管制逐步放開的大背景下，航空公司已經很難成為壟斷者了。事實上，經營者的生存和發展是同消費者的消費行為密切相關的，航空公司之間的競爭幾乎可以用慘烈來形容，特別是在一些多家航空公司飛行的航線上，機票打折後的價格甚至低於火車票。從這個角度講，航空公司早已不是傳統意義上的強者。為了爭奪客源，航空公司已經拼得頭破血流，沒有哪家肯輕易將旅客拒之門外。然而那些佔機、堵塞登機口、毆打工作人員的旅客不僅導致了所乘航班的延誤，也使航空公司後續一連串航班無法正常執行，航空公司承運這些旅客不僅賺不到一分錢，甚至還要損失數十萬元以上。因此航空公司設置黑名單實屬無奈之舉，其拒絕為侵犯自己合法權益的旅客提供服務是保護自身合法權益的必要手段。

　　五、相關建議

　　黑名單並不是只在民航界有，其他行業如銀行、電力等也有自己的黑名單，比如銀行會對個人信用設置“逾期還貸記錄”，作出“良好”或“不良”的評判，銀行會將有過貸款不良記錄的消費者列入黑名單，使其無法再從銀行中貸款。可見黑名單只是一种經營者保護自己的手段，無可厚非。但應當注意的是，黑名單的設置不可以隨意而為，其設置的條件要考慮以下幾種因素：

　　（一）航空承運人不能公佈黑名單中旅客的私人資訊

　　將旅客列入黑名單是航空公司的合法手段，但由於該名單涉及旅客的姓名、單位、聯繫方式等屬於個人隱私的資訊，因此航空公司只能在其內部設立旅客黑名單，並置於訂座系統中，使銷售人員無法為其定座即可，不能對外公佈，否則即是對旅客隱私權的侵犯。

　　（二）旅客黑名單不能任意設置條件

　　有人認為，航空公司可以根據自己的喜好來設置黑名單，從而使航空公司有更大的選擇權，這種看法是錯誤的。旅客黑名單的設置條件應該遵循合法、遵守安全、維護社會公共利益等原則設立，不能任意擴大旅客黑名單的範圍。同時設置的條件要界定清晰，不能出現含義模糊的情況。比如國外有的航空公司將“不受歡迎”的旅客列入拒載之列，筆者認為此種表達方式不妥。一方面“不受歡迎”一詞含義廣泛且不易確定範圍，另一方面“不受歡迎”也不是法定理由，有濫用權利的嫌疑。因此航空公司在設置黑名單時應設置合法、合理的條件，例如強佔航空器、衝擊停機坪、毆打工作人員等行為可以列入黑名單。

　　（三）旅客黑名單的設置條件應當對外公佈

　　黑名單涉及的具體旅客的資訊是不能公佈的，但其設置的條件應寫入運輸總條件中，並以適當方式對外公佈。因為設置旅客黑名單的目的不是為了拒絕旅客，而是使旅客不做黑名單禁止的事項，因此只有讓廣大旅客了解什麼是可以做的，什麼是禁止做的，才能最大限度減少旅客違法現象。同時當某位旅客被列入黑名單時，航空公司也要將這一事實告知該旅客，這是基於保護旅客知情權的考慮。

　　六、結語

　　隨著我國國民出境旅遊的增加，國內旅客佔機、罷乘等不良現象已經帶到了國外，嚴重地損害了我國國民的形象。因此航空公司設置“旅客黑名單”這一舉措是無奈之舉，未違反合同法相關規定，在一定程度上維護了民航運作的規範秩序，應該得到行業的認可和社會公眾的接受。