【工作動態】

　　1、2015年春運民航運送旅客4915萬人

　　2、民航局航空運輸（通用航空）委員會召開2015年度第一次會議

　　3、出臺2015年夏秋季國內航線航班評審規則

　　4、多條遠端國際航線有望年內開通

　　5、運輸司組織召開通用航空管理系統建設專題調研座談會

　　6、民航局出臺鋰金屬電池貨物航空運輸新政策

　　7、民航局發佈《航空運輸危險品目錄（2015版）》

　　8、運輸司部署3·15國際消費者權益日主題宣傳活動

　　9、民航圓滿完成今年“兩會”航空運輸保障工作

　　10、華北局積極推動京津冀民航協同發展政策落實

　　11、華東局部署2015年上海地區航班正常保障工作

　　【運輸研究】

　　1、困頓與突破--公共航空運輸企業市場準入管理思路探討

　　2、航空貨運未正確申報危險品行為的防範

　　【工作動態】

　　2015年春運民航運送旅客4915萬人

　　2015年民航春運工作已于3月15日結束。春運期間，民航系統各單位按照黨中央、國務院要求，認真貫徹落實四部委聯合下發的《關於認真做好2015年春運工作的通知》（發改運作〔2014〕2927號）精神，結合民航工作會對春運工作的動員和部署，按照“以客為主、安全第一、服務至上、保障有力”的總體要求，圓滿完成了春運工作保障任務。

　　據統計，春運40天全國民航共運送旅客4915萬人，執行航班35.8萬班，提供座位數近7700萬個，同比分別增長11.7%、9.3%和11.4%，平均客座率為64.35%，同比增長0.2個百分點。春運期間，全國民航日均提供191萬個座位，同比增長11%，日平均運送旅客達到123萬人。其中春節假日期間，民航共執行航班6萬餘班，同比增長8.1%；運送旅客831萬人次，同比增長8%。2月24日（正月初六）共運送旅客142萬人，創下了歷年春運單日旅客運輸量的新高。

　　春運期間，探親返鄉、學生放假、務工返鄉客流相互疊加，客流的時間性和方向性集中，加上旅遊經濟的拉動作用，民航春運呈現出三大特點：

　　一是市場需求旺盛，運力投入充足。隨著經濟社會發展和民航大眾化戰略的推進，選擇乘坐民航的消費者日益增加。各航空公司根據市場需求和民航局要求，保證了春運期間運力投入。

　　二是客流方向性明顯。春運前半段，出港旅客集中在北京、上海、廣州、深圳等一線中心城市，春運後期成都、重慶、哈爾濱、長春等西南、東北中心城市成為出行熱點，客座率居高不下。春運期間，海口、三亞、昆明、西雙版納、九寨、麗江等主要旅遊城市持續火爆，成為人民群眾旅遊休閒的首選區。

　　三是民航春節假日運輸由以前的“兩頭高，中間低”的態勢趨於增勢均衡。

　　民航局航空運輸（通用航空）委員會召開

　　2015年度第一次會議

　　2015年3月5日，民航局王志清副局長主持召開“民航局航空運輸（通用航空）委員會2015年第1次會議”，集體研究審議了以下事項：一是《2015年夏秋航季國內航線經營許可和航班評審規則》；二是簡化我國航空公司至周邊地區部分國際航線經營許可審批手續；三是出臺本年度開通至非洲、拉美、中東歐地區航線需要的起降時刻和財政補貼等扶持政策；四是研究雲南紅土航空和天津航空新疆分公司市場準入問題；五是討論出臺進一步做好公共航空運輸企業經營許可工作的相關政策。相關部門將按議定事項做好落實工作。

　　出臺2015年夏秋季國內航線航班評審規則

　　為落實京津冀協同發展國家戰略，堅持放管結合，運輸司及時制定出臺《2015年夏秋航季國內航線經營許可和航班評審規則》。《規則》與以往相比有以下幾方面突出變化：一是明確了首都機場實施“三不增三引導”和全面放開北京南苑、天津、石家莊機場國內航線準入原則；二是進一步簡政放權，放開春運、暑運等特殊市場旺季和假日期間的加班、包機和臨時經營；三是鼓勵支線，完善中小機場航線網路，提高支線機場通達性；四是主動對接安全、運作管理部門，增加了在航線航班審批環節充分考慮空管、機場運作等保障能力的內容。

　　多條遠端國際航線有望年內開通

　　2015年將是我國開通遠端國際航線的“豐收之年”。作為2015年度重點工作，運輸司將加大政策扶持力度，積極推動國內航企開通至非洲、拉美、中東歐等地區航線。隨著國際航空運輸市場的快速發展，寬體客機的大量引進，國內航企紛紛加大了遠端航線的運力投入，將於年內開闢多條國際航線。其中，我國至非洲、加勒比海及中東歐地區航線實現重大突破。

　　國航進一步鞏固其遠端航線領軍地位，已確定於5月1日開通北京-明斯克-布達佩斯定期航班、6月18日開通北京-約翰內斯堡、9月開航北京-亞的斯亞貝巴以及北京-蒙特利爾-哈瓦那等遠端航線。海航也加大了國際航線開通力度，計劃于4月開通重慶-羅馬，6月開通北京-聖何塞、上海浦東-波士頓和上海浦東-西雅圖，10月開通北京-特拉維夫等航線。此外，南航將於8月開通廣州-內羅畢等多條遠端國際航線。

　　運輸司組織召開通用航空管理系統建設

　　專題調研座談會

　　為加快推進通用航空管理系統建設，2015年3月4日，運輸司組織民航華北地區管理局、西北地區管理局、民航管理幹部學院、中國民航資訊集團公司、西安凱亞科技有限公司、中國航空運輸協會通用航空委員會等單位的相關部門負責人召開了通用航空管理系統建設專題調研座談會。

　　會議研究了2015年推進通用航空管理系統建設的預期目標、實施方案、進度安排以及任務分工等內容，對中航信將給予的資金、技術支援予以肯定。會議確定由運輸司負責協調有關單位和部門，統籌推進通用航空管理系統建設工作；以管幹院承擔的2014年度民航安全能力建設資金項目“通用航空安全運作監管資訊與分析平臺建設”為支撐，由管幹院、西安凱亞按照外委合作的方式組織技術力量，共同承擔2015年度通用航空管理系統建設的設計、研發以及技術保障工作。2015年通用航空管理系統建設工作分解為七個主要環節，包括前期成果資料匯總、已有系統比對、行業資訊收集、系統功能完善的詳細設計、技術實現、功能測試、運作推廣等，11月底前應實現全國範圍內通用航空行政許可事項申請的網上預受理。建立月度工作溝通機制。相關單位每月定期向運輸司彙報工作進展情況，運輸司針對系統建設中遇到的具體問題予以協調解決。

　　民航局出臺鋰金屬電池貨物航空運輸新政策

　　近些年來，隨著鋰電池航空運輸量的不斷增加，與鋰電池有關航空不安全事件頻發。特別是單獨包裝的鋰金屬電池貨物，由於單個包裝件內運輸的電池數量較多，目前飛機貨艙配備的滅火劑無法對貨艙中起火的鋰金屬電池實施有效滅火。經國際民航組織多學科專家組會議的多次研討，認為單獨包裝的鋰金屬電池貨物使用客機運輸風險不可控。根據國際民航組織2015-2016版《危險物品安全航空運輸技術細則》（以下簡稱《技術細則》）及其第1號更正，民航局近日明確規定，今後除非獲得國家豁免，將禁止使用客機運輸單獨包裝的鋰金屬電池貨物。此舉將提升鋰金屬電池貨物航空運輸的安全水準。

　　根據規定，除非獲得始發國、經營人所屬國、過境國、飛越國和目的地國家豁免，單獨包裝的鋰金屬電池貨物禁止使用客機運輸，但可以按照《技術細則》的相關規定，使用貨機運輸。與設備包裝在一起的鋰金屬電池和安裝在設備中的鋰金屬電池，可以按照《技術細則》相關規定，使用客機和貨機運輸。

　　為做好鋰金屬電池貨物航空運輸安全管理相關工作，民航局要求航空公司、機場、貨運銷售代理人和中國航空運輸協會做好宣傳告知，提醒托運人鋰金屬電池貨物運輸的最新要求。要求航空公司、機場、貨運銷售代理人要及時修訂危險品培訓大綱，加強對關鍵崗位人員的培訓。同時貨運銷售代理人要做好航空貨物攬收檢查，航空公司、機場要加強貨運收運檢查和安全檢查。民航各地區管理局、監管局要加強監督檢查，對於違規運輸鋰金屬電池貨物的，依法嚴肅查處。

　　民航局發佈《航空運輸危險品目錄（2015版）》

　　為進一步明確危險品航空運輸安全監管範圍，近日，民航局依據國際民航組織相關文件，制定併發布了《航空運輸危險品目錄（2015版）》，于4月1日起施行。

　　《目錄》依據《中國民用航空危險品運輸管理規定》（民航局令216號）以及國際民航組織《危險物品安全航空運輸技術細則》（2015-2016版）的相關內容編寫，列出了航空運輸中常見的3436種危險品，包括爆炸品、易燃品、氧化性物質、放射性物質、毒性物質和感染性物質等。根據航空運輸的不同要求，《目錄》所列危險品分為三類：一是在符合相關規定的情況下，可以進行航空運輸的危險品，共3153種；二是在正常情況下禁止航空運輸，但滿足相關要求後，航空運輸時不受限制的危險品，共2種；三是在任何情況下均禁止航空運輸的危險品，共281種。

　　此次民航局發佈危險品目錄，是對社會公眾的普遍告知，凡是目錄中列出的危險品，在攜帶乘機或者作為貨物托運時，都應當滿足民航法規的相關要求。這將有助於社會公眾了解民航危險品的範圍,提高其遵守危險品航空運輸法律法規的自覺性，從而促進危險品航空運輸的安全。

　　運輸司部署3•15國際消費者權益日主題宣傳活動

　　為配合中國消費者協會做好“攜手共治、暢享消費”主題宣傳活動，更加深入貫徹落實2015年全國民航工作會議精神，切實保護消費者合法權益，提升航空運輸服務水準，運輸司于3月3日下發了《關於做好2015年3.15國際消費者權益日主題宣傳活動的通知》，提出三點要求：一是圍繞主題，突出宣傳重點；二是統籌謀劃，豐富宣傳形式；三是主動作為，持續推進運輸服務工作。

　　3月13日，運輸司與消費者事務中心在首都機場組織專題座談會，邀請有關單位交流航空運輸服務工作經驗。運輸司司長劉增禹表示，保護航空消費者的合法權益是民航局的一項重要職責，民航各單位要提高和深化對消費者權益保護工作的認識，通過政府、行業、企業及社會四個層面認識消費者權益保護工作的重要性。同時，要對航班正常和消費者投訴處理等重點工作狠抓不放，對外航監管難點工作逐一破解，對民航熱點問題及時跟蹤，對殘疾人航空運輸等亮點工作著力推行。要用法治思維，不斷創新消費者權益保護工作，一是完善法律體系，推進法治化進程；二是推進誠信體系建設；三是利用網際網路、大數據實現資訊互聯；四是加強合作，建立協同聯動機制，實現攜手共治。

　　運輸司和消費者事務中心還印發了《消費者航空旅行指南》、《殘疾人航空運輸常識》等宣傳資料和系列宣傳片，要求各單位在機場、航班客艙開展主題宣傳活動。

　　民航圓滿完成今年“兩會”航空運輸保障工作

　　十二屆全國人大三次會議和全國政協十二屆三次會議于日前在北京勝利閉幕。民航共保障運送代表、委員的航班437班，共運送代表、委員及工作人員3360人次，行李4660件。“兩會”各代表團乘坐的航班正常率達到99%。

　　今年的“兩會”舉國關注，舉世矚目。民航各單位按照大會總務組“統一思想、各司其職、團結協作、細化服務、確保安全”的工作要求，以高度的政治責任感和歷史使命感，以飽滿的政治熱情和精益求精的工作態度全身心投入到保障工作。各單位認真貫徹落實中央“八項規定”精神，在一切從簡的同時，堅持以人為本，切實增強服務意識，注重細節安排，認真負責、密切協作、紮實細緻地做好各項保障工作，圓滿完成了“兩會”航空運輸保障任務。

　　為實現“確保安全、優質服務、進出順暢”的保障目標，民航局高度重視、精心組織，各地區管理局、航空公司、機場及保障單位層層成立運輸保障工作領導小組，制定工作方案，全力保障“兩會”代表、委員運輸服務任務。民航駐首都機場有關單位精心安排，優化行李車輛行車路線，妥善安排行李車停放位置，合理安排停機位置，加強現場疏導和指揮，接送站工作忙而不亂，井然有序；各航空公司對自行離京的代表專門安排接送站，確保每位代表不漏、不誤；空管部門認真佈置，準確掌握航班和專門包機飛行動態，有力保障了各代表團航班正常。民航各項保障工作受到了乘機代表、委員及“兩會”總務組的好評，為“兩會”的勝利召開做出了貢獻。

　　華北局積極推動京津冀民航協同發展政策落實

　　為貫徹落實國家京津冀協同發展戰略精神和《民航局關於推進京津冀民航協同發展的意見》的要求，積極主動作為，推動相關政策落實，民航華北地區管理局成立了京津冀民航協同發展政策落實辦公室。3月3日，華北局在北京組織召開了京津冀民航協同發展政策落實辦公室第一次全體會議，會議由京津冀民航協同發展政策落實辦公室主任王瑞萍主持。會議還特別邀請了民航局計劃司王長益司長、運輸司劉增禹司長、民航大學相關教授蒞臨會議指導工作。首都機場集團、華北空管局、首都機場股份、天津機場、河北機場集團等相關成員單位參加了會議。

　　會議對推動京津冀民航協同發展政策落實辦公室的組成、職責和工作機制進行了研討。深入學習了《民航局關於推進京津冀民航協同發展的意見》和《關於印發京津冀機場航線航班網路優化實施辦法的通知》兩個重要文件內容。民航局計劃司王長益司長、運輸司劉增禹司長分別對兩個文件的出臺背景、指導思想、重要意義和條款的具體內容進行了解讀和指導，幫助與會各成員更加深入的領會兩個文件的重要精神。民航大學彭語冰教授介紹了對京津冀主要機場航線網路結構研究的進展情況。首都機場股份公司、天津機場、河北機場介紹了機場現有的航線航班網路結構特點、發展中遇到的困難和下一步的工作計劃。首都機場集團和華北空管局分別從分解好京津冀民航協同發展任務目標和推動京津冀空域優化、空管發展等方面提出建議。

　　王瑞萍主任對京津冀民航協同發展政策落實辦公室下一步工作進行了部署：一是加強對民航局兩個重要文件的學習，分解任務，將責任落實到具體部門和人員；二是繼續進行基礎性調研，掌握和科學分析京津冀民航運輸的基礎數據；三是以2015年夏秋航季換季為契機，做好航線航班的疏導，持續優化京津冀航線網路結構；四是正確認識目前的問題和困難，緊緊圍繞各機場的功能定位，發揮各機場的特點，積極主動作為，實現協同發展。

　　華東局部署2015年上海地區航班正常保障工作

　　2月9日，華東地區管理局召開上海地區航班正常情況分析會，通報上海兩場第四季度航班正常情況，部署2015年航班正常工作。民航華東地區航班延誤專項治理領導小組成員，局機關相關處室領導，廈航、海航、山航、川航上海營業部主要負責人參加了會議。華東局黨委書記姜春水出席會議，朱州龍副局長主持會議。

　　會議通報了2014年第四季度上海兩場航班正常性情況，對航線延誤、航班延誤、過站時間、滑行時間、正常率進行了分析，提出了意見和建議。各單位在會上彙報了2014年整體運作情況和2015年航班正常工作思路。

　　華東局朱州龍副局長對各單位所彙報內容進行了點評，並通報了2015年上海地區保障航班正常工作計劃和工作目標：一是對上海兩場始發航班正常性數據進行收集、分析、通報；二是對上海始發長期運作不正常的航班進行專項整治，督促整改；三是對長期運作不正常的航線航班進行分析評估，對個別公司的部分航線航班實施限制運作，對航班正常率排名後三位的航班實行末位淘汰。力爭2015年上海兩場出港正常率、放行正常率均較去年有所提高。

　　華東局姜春水書記對各單位2014年保障航班正常工作給予了肯定，並對2015年的工作提出了具體要求：一是強化紅線意識。認真落實總書記“確保絕對安全”和“盯緊、盯住”的要求，切實採取措施加強安全管理，關鍵時候不給中央、上級、社會添亂。二是確保航班正常。要做到責任分解、壓力傳導、認識到位；要加強日常演練，確保預案的可行性和可操作性，做到組織及時、反應靈敏、運轉高效；要做好資源保障、資訊傳遞、協同聯動，不斷提高航班保障能力。三是嚴處違法維權。機場公安部門要切實負起責任，加強非法維權、尋釁滋事行為的處置工作，及時出警，依法維護航空運輸安全和正常運作秩序。

　　【運輸研究】

　　困頓與突破

　　-- 公共航空運輸企業市場準入管理思路探討

　　《公共航空運輸企業經營許可規定》（中國民航總局令第138號）的修訂是2015年運輸司的重點工作之一。修訂過程中，以138號令在執行過程中存在的問題為導向，通過對既有規章和文件進行梳理，同時面對民航發展和管理的新常態，本文試圖對我國公共航空運輸企業市場準入管理政策在設計理念、執行手段和作用機制等方面進行一些探討。

　　發展與困頓

　　從上圖可以直觀地看出，我國的航空公司在80年代、90年代和進入2000年以後各有一次數量上的井噴，也就意味著公共航空運輸企業市場準入管理始終在放鬆-管制-放鬆的迴圈往復調整之中，中國民航市場結構因此經歷了從高度集中到逐步分散，再次高度集中，重新逐步分散的變動。儘管各國航空運輸市場或多或少都會呈現出這樣一種集中-分散-再集中-再分散的波形週期性軌跡，中國民航的市場結構變動更多地受到準入管制和政府干預的影響，其間的市場並購活動並不完全是航空公司在敏感脆弱的競爭市場中求得生存和發展的本能反應。

　　進入80年代，民航開始走企業化道路，七大國有骨幹航空公司相繼與各管理局分離設立；並且自1984年開始，地方和部門掀起了第一次創辦航空公司的熱潮，廈航、上航、川航、中聯航等均在此時成立。除海航、深航、山航等在90年代初期成立後，由於航管、飛行和機務等設施和人員短板的顯現，地方航空公司的審批被暫時擱置；而國有骨幹航空公司則在原有體制下擴大再生産，紛紛在各地成立子公司，運力不斷擴張，供需嚴重失衡，價格大戰等惡性競爭的結果導致1998年全行業首次大規模虧損，直到完成2002年的兼併重組。

　　2005年2月國務院頒布了《關於鼓勵和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，民航局也于同年稍晚些時候出臺了《國內投資民用航空業規定》，一批民營資本借此東風開始進入民航業，包括奧凱、鷹聯、春秋、東星、華夏、吉祥等10余家民營和民營控股航空公司相繼成立；此外，隨著中國入世後貨物貿易出口額的急劇攀升，催生了中外合資全貨運航空公司，也誕生了幾家本土全貨運航空公司，包括長城、翡翠、銀河和揚子江、上貨航等。此次短暫的數量井噴過後，迫於專業技術人員、空域資源和機場保障能力等資源瓶頸的限制，並且為統籌兼顧安全、效益和品質，民航局旋即于2007年7月下發通知，對市場準入、航班總量和運力增長等實行宏觀調控，暫停受理新設航空公司的申請。

　　時隔六年，即2013年新一輪市場準入開閘後，航空公司數量又有激增的勢頭。在使市場發揮資源配置的決定性作用等大的政策背景下，一方面面對投資主體日益多元化，保障各類市場主體依法進入，公平參與競爭是應有之義；另一方面依然要面對各種資源瓶頸限制和恒久的供需平衡矛盾，公共航空運輸企業市場準入政策是否再次陷入“放”與“收”的兩難處境？

　　演進與焦點

　　1995年10月公佈的《中華人民共和國民用航空法》是對公共航空運輸企業實施經營許可管理的上位法。其中第九十三條對公共航空運輸企業市場準入應當具備的基本條件作了原則性的規定，包括民用航空器、航空人員和註冊資本三個要件。

　　在民航法公佈施行之前，對公共航空運輸企業的設立先後出臺了《國務院關於開辦民用航空運輸企業審批許可權的暫行規定》（1985年5月28日發佈）和《開辦航空運輸企業審批基本條件和承辦程式細則》（1993年1月16日民航局發【1993】39號），其中1993年發佈的細則首次明確提出了運輸飛機不少於三架，註冊資金不少於8000萬元等量化指標。

　　2004年12月公佈的《公共航空運輸企業經營許可規定》（中國民用航空總局令第138號），是迄今沿用的、與民航法配套的管理規章。圍繞民航法對設立公共航空運輸企業應當具備的三個基本要件，138號令保留了1993年細則中設定的不少於三架航空器等準入條件，但是將註冊資金不少於8000萬元修改為“不少於國務院規定的註冊資本的最低限額”，與民航法表述一致。直到2013年3月下發《關於調整公共航空運輸企業經營許可管理有關政策的通知》（民航發【2013】41號），再次明確“設立客運航空公司，購置航空器的自有投資規模應不少於人民幣6億元；設立全貨運航空公司，購置航空器的自有投資規模應不少於人民幣4億元。”

　　綜上所述，我國公共航空運輸企業市場準入政策演進均立足於註冊資金限額、航空器數量和專業技術人員資質等要求來設定準入門檻，其焦點更集中在註冊資本金限額上，這與公共航空運輸業高風險、高投入、高科技、低收益，即“三高一低”的行業特點是相符合的。但是對比歐美等國家的公共航空運輸準入條件，不難發現彼此的設計理念和側重點有所不同。

　　與我們關注註冊資本這一相對靜態的財務狀況衡量標準不同的是，歐美等國更加注重對申請人資産流動性、融資方式和渠道等財務狀況的評估，確保申請人在開始運營的頭24個月內，一旦出現財務危機具備相應的償債能力；而對於新申請人必需的啟動資金（非註冊資本）數額，則根據其航線網路和機隊規模不一設定，以期有充足的資金覆蓋運營前成本，以及合理預估的“正常”運營前三個月的支出，對申請人國內、國際業務範圍並沒有行政干預。歐盟僅對運營最大起飛承重在10噸以下，或少於20座航空器的申請人，給出了至少10萬歐元的凈資本準入要求，但是如果該承運人經營定期航班，或年營業額超過3百萬歐元，仍需要對其財務狀況和運營計劃進行評估。

　　為提高我國公共航空運輸企業的準入門檻，在1993年提出的三架航空器最低數量要求基礎上，自2007年又附加了具有所有權的航空器數量要求，至2013年則演繹成購置航空器自有投資規模的資金要求。數量上的要求也許還出於規模經濟和航班正常保障方面的考慮，而所有權方面的要求則更是針對國務院關於公共航空運輸企業設立的註冊資本最低限額遲遲不能出臺的補臺方式。歐美等國對於航空器沒有數量上的要求，也不對自有或租賃航空器作硬性規定，但是美國要求申請人在向運輸部申領有效的經營許可時，應提交已通過FAA適航審定的證明。特別值得一提的是，航班延誤處置計劃的備案證明也是領取最終生效的經營許可的要件之一，以此確保旅客權益。

　　對於公共航空運輸企業高管及關鍵技術人員的審核，歐美等國側重主要所有權和有效控制權，及其商業和相關航空運輸背景與經驗，守法記錄和信譽等方面的審核，我們則額外要求提供專業技術人員的來源和培訓渠道説明，更具中國特色；此外，我們的經營許可與運作許可是脫離的，在拿到經營許可證後，並不意味著航空公司真正進入市場，何時投入航線運營，得視完成運作合格審定的時間而定。這與國際慣例相悖。如歐盟明確規定經營許可的頒發及其有效性取決於是否持有有效的運作合格證，並且運作合格證的任何變更均應在經營許可上予以體現；美國運輸部頒發最終生效的經營許可前，申請人也必須完成FAA的運作合格審定，並提交證明材料，將經濟許可和飛標、適航等安全許可有機地銜接在一起。

　　突破與建構

　　國內一些學者運用産業組織學中市場集中度指標和航空公司市場佔有率等數據分析了我國民航業的市場結構，得出的結論是中國民行業是寡頭壟斷市場，具有世界民航寡頭壟斷市場的一般特點。但是受産品差異化、規模經濟與政策法規等中國民航自身因素的影響，一定程度上又制約了這種寡頭壟斷市場結構有效性的充分發揮。而唯有保持公共航空運輸企業市場準入等政策相對合理、穩定，才能促進中國民航市場結構發生積極的變化，提高行業整體競爭力。

　　各類市場主體數量“井噴式”增長帶來了巨大的監管壓力，既包括經濟安全，更包括運營和飛行安全監管壓力，這是公共航空運輸企業市場準入政策進退維谷的糾結所在。如果準入的政策環境和制度環境能對公共航空運輸企業的經濟運營和安全運營同時實施有效監管，在某種程度上也許可以卸下包袱輕裝前進，逐步從發展的困頓中走出來。

　　在2014年的工商註冊資本登記制度改革中，沒有將公共航空運輸業列入仍然實行註冊資本實繳登記制的27個行業之一，並且按照本次商事制度改革“逐步取消資本最低限額，淡化註冊資本數額要求”，民航法關於註冊資本的條款修改指日可待。但是考慮到公共航空運輸是直接關係人民群眾生命財産安全的特殊行業，在對待公共航空運輸企業市場準入的財務壁壘時，審慎的態度是必須的。而科學、合理的資本金制度設計將有利於市場主體創新，實現市場細分和服務差異化，但毋庸諱言，監管能力也將面臨更大的挑戰。因此在理念轉變和知識更新的同時，借助外腦外力開展第三方專業評估，針對不同市場主體分類進行經濟運營風險監管，符合國家探索社會智庫參與決策諮詢的總體思路。

　　面對由專業技術人員和機場運作保障等資源短板帶來的運營和飛行安全壓力，應增強宏觀調控的針對性和有效性。同時，按照行業監管有機結合原則，實行經濟和安全職能部門聯動監管，優勝劣汰，嘗試建立健全市場退出機制。此舉與當前國務院規範行政審批的思路一致，也符合安全生産法的相關要求，更能實時掌控公共航空運輸企業市場準入進度。

　　總之，困頓是仍處於規模擴張階段的中國民航不可避免的“成長的煩惱”。立足當下，兼顧長遠，在現有規章和文件基礎上，從市場準入政策的設計理念尋求突破，在第三方專業評估等執行手段和協同監管作用機制等方面嘗試建構，是本次138號令修訂的難點與要害。

　　（運輸司市場監管處楊傑）

　　航空貨運未正確申報危險品行為的防範

　　為了確保航空安全，危險品航空運輸在國際上有著一套嚴格和完整的規定。國際民航組織（ICAO）的《芝加哥公約》附件18《危險品的安全航空運輸》以及其技術手冊《危險物品安全航空運輸技術細則》對於如何進行危險品航空運輸做了明確的規範和指導。在國內，所有危險品的航空運輸均需滿足《中國民用航空危險品運輸管理規定》（CCAR-276-R1）的要求。歷史經驗證明，嚴格按照相應的法規和要求航空運輸危險品，安全性完全可以得到保障。

　　要使危險品貨物航空運輸符合要求，托運人需要向航空公司正確的申報危險品。如果申報不正確，航空公司就無法正確的識別所運輸的危險品，在運輸過程中無法採取相應的措施，也就很難保證運輸的安全。1996年5月美國瓦盧傑航空592航班因貨艙內裝載的未按照危險品申報運輸的“氧氣發生器”失事，2003年3月因托運人將強腐蝕性化學藥品“草酰氯”偽報為普通貨物運輸造成航空公司飛機報廢，這些慘痛的教訓無一不在告訴人們航空貨運中未正確申報危險品行為的危害。

　　一、近期國內未正確申報危險品所致不安全事件分析

　　在中國民航局對外公佈的《危險品航空運輸管理資訊》第十期中，共總結了近期與危險品貨物有關的15起不安全事件，其中有12起為未正確申報危險品所致，佔不安全事件總數量的比例高達80%。見圖-1。

　　圖-1 近年危險品不安全事件圖

　　（數據來源：《危險品航空運輸管理資訊》第十期）

　　（一）未正確申報危險品的表現形式

　　通過對這些不安全事件的分析，未正確申報危險品從表現形式上看，主要包括以下幾種：

　　1.不申報品名直接在普貨中夾帶危險品；

　　2.使用普貨品名運輸危險品；

　　3.將危險品包裝上的標記和標簽進行遮蓋並按普貨進行交運；

　　4.偽造貨物運輸條件鑒定報告或者貨物性質證明進行危險品運輸。

　　在上述12起未正確申報危險品所致不安全事件中，涉及不申報品名直接在普貨中夾帶危險品的3起，佔未正確申報危險品所致不安全事件總數量的25%；涉及使用普貨品名運輸危險品的6起，佔總數量的50%；涉及將危險品包裝上的標記和標簽進行遮蓋並按普貨進行交運的2起，佔總數量的17%；涉及偽造貨物運輸條件鑒定報告或者貨物性質證明的1起，佔總數量的8%。見圖-2。

　　圖-2未正確申報危險品所致不安全事件表現形式圖

　　（數據來源：《危險品航空運輸管理資訊》第十期）

　　（二）未正確申報危險品的動機分析

　　如果從托運人的動機來分析，未正確申報危險品則通常可以分為兩類，即“無意未申報”和“蓄意未申報”。

　　“無意未申報”是指由於托運人本身不知道所托貨物為航空危險品導致的未正確申報行為。“無意未申報”發生的直接原因是托運人不具備對航空危險品的識別能力，間接原因主要包括托運人不了解危險品航空運輸的要求，沒有進行系統的危險品知識培訓；航空公司對航空運輸危險品要求的宣傳存在覆蓋盲點等。

　　“蓄意未申報”是指托運人已知擬托運的貨物為危險品，但仍主觀上故意不進行危險品申報或將危險品進行錯誤申報導致的未正確申報行為。“蓄意未申報”發生的直接原因主要是托運人受經濟利益的驅使，意圖以普通貨物的成本來運輸需要高運費的危險貨物。間接原因則主要包括較低的違法成本使一部分托運人敢於以身試法以及部分航空公司收運檢查和安全檢查不嚴格，助長了托運人的僥倖心理。

　　在上述12起未正確申報危險品所致不安全事件中，“無意未申報”的3起，佔未正確申報危險品所致不安全事件總數量的25%；“蓄意未申報”的9起，佔總數量的75%。見圖-3

　　圖-3未正確申報危險品所致不安全事件托運人動機分類圖

　　（數據來源：《危險品航空運輸管理資訊》第十期）

　　二、針對未正確申報危險品行為應採取的對策

　　通過上述分析可知，目前未正確申報危險品行為的表現形式多樣，産生原因不一。如何採取有效手段避免未正確申報危險品行為的發生成為目前航空運輸中的難題。針對這種情況，筆者建議通過“4321”，即“完善四層管理，把握三大環節，依託兩個體系，打造一個平臺”的手段，實現對未正確申報危險品行為全方位的防範。

　　（一）完善四層管理

　　首先在托運人層面，托運人務必建立完善的管理制度，從公司層面正確識別和判斷所交運的貨物是否屬於航空危險品。屬於危險品的，要按照法規要求，制定危險品培訓大綱，完成員工危險品知識培訓並按照要求交運。

　　其次在銷售代理層面，銷售代理人應梳理自身的經營模式，在組織結構上對安全責任予以明確，做好空運知識和職業道德的培訓。前端攬貨時必須建立品名核實和收運驗視制度，分揀處理時使用X光機核查，貨物交運時加強對一線交貨人員的管控，不掌握相應知識的一律不允許從事相關工作。

　　再次在航空公司層面，航空公司要採取各種手段加強對所運輸貨物的掌控。除較為傳統的加強收運檢查和安全檢查等手段外，隨著電子貨運的推廣，航空貨運鏈逐漸趨於扁平化，這使得航空公司對銷售代理人甚至是直接對廠家及其生産的貨物來進行針對性地管理成為可能（見圖-4）。通過做好客戶關係管理，合理安排貨物運輸，既可提高效率又能確保安全。

　　圖-4 客戶關係管理系統模組圖

　　最後在行業主管部門層面，行業主管部門一方面要完善法制和標準化建設，通過完善危險品運輸相關法規，制定從事危險品航空運輸相應主體的準入門檻，將不誠信的單位排除在航空貨物運輸之外，同時要制定更為嚴格的處罰措施，增加未正確申報危險品行為的違規成本；另一方面要加強與危險品生産企業行業主管部門的交流與合作，加強對生産企業的管理，確保産品在生産時就進行了正確的識別和分類，符合航空運輸的要求，以減少其違規航空運輸的可能。

　　（二）把握三大環節

　　一是把握前期的培訓和宣傳環節。無論是對托運人、銷售代理人還是航空公司、地面代理人一律堅持先培訓後上崗的原則，確保持證上崗。同時要深化宣傳手段，在傳統的海報和視頻媒體的基礎上，綜合利用社交媒體，以整個行業的力量，防範未正確申報危險品的行為。

　　二是把握托運貨物前的貨物識別環節。貨物托運是普通貨物與危險品進行分流運輸的起點，如果起點錯誤會導致大量重復勞動，降低運輸效率並帶來安全隱患。作為承擔貨物識別責任的托運人，一定要充分重視這一環節，制定相應的程式和要求，確保所交運的貨物正確識別。

　　三是把握收運貨物時的核查環節。這個環節是航空公司的安全閘門，航空公司要在業務手冊中明確貨物核查的程式和要求，同時要明確核查各崗位的工作流程和責任，並將責任落實到人。

　　（三）依託兩大體系

　　其一是品質體系。産品的品質瑕疵常常給航空安全帶來隱患， 2014年7月國家質檢總局在官網上發佈充電寶品質警示，指出充電寶存在安全風險，不合格率為100%。毫無疑問，如果這些充電寶一旦進行航空運輸，將會帶來非常大的安全隱患。所以在危險品生産的相關行業推行結合航空標準的品質管理體系勢在必行。

　　其二是信用體系。安全生産信用體系是督促和推動企業落實安全主體責任的重要途徑，是確保航空運輸安全的內在需要。通過信用徵集、信用記錄、信用評價、信用披露、信用獎懲以及信用教育制度，對危險品航空運輸鏈條的相關主體進行分級分類管理，推動企業依法依規的實施危險品航空運輸。

　　（四）打造一個平臺

　　打造一個航空貨物運輸的統一平臺。通過這個平臺，一是提供專業資訊諮詢和貨物跟蹤，二是明確隱含危險品的品名和分辨方法，三是對托運人申報的品名進行危險性判斷並給出放行或開箱驗視的建議。

　　該平臺可以參考海關的申報方式，依據動物産品、植物産品、礦産品、紡織品、化學工業及其相關工業的産品等特徵分成各大類，每大類根據各自的特性再逐項細分至下級目錄。托運人在申報品名時必須按對應屬性和名稱的類項進行申報，若屬新型事物沒有對應類項的則應當通過專項論證後方可運輸。系統根據托運人申報的品名，結合産品品質記錄、托運人誠信記錄以及一定的隨機數來做出放行還是開箱查驗的建議。流程結構見圖-5。

　　圖-5 航空貨物品名判定平臺流程結構圖

　　就系統判定環節而言，可利用層次分析法建立模型對品名做出放行或查驗的判定。層次分析結構見圖-6。

　　由系統判定需開箱查驗的，收運和安檢人員可通過開箱驗視來比對文實相符性。對於顏色和物理狀態相似的化工品，可以通過拉曼光譜法現場初步比對，光譜比對差異大的應通過再次鑒定來確認物質屬性。

　　總之，歷史經驗及數據分析均表明，未正確申報危險品的行為對航空安全構成了重大威脅。這些行為雖然形式多樣，原因不一，但自古魔高一尺，道高一丈，嚴格按照國際民航組織和中國民航局危險品運輸的相關要求，通過採取“完善四層管理，把握三大環節，依託兩個體系，打造一個平臺”的手段，相信一定可以有效減少未正確申報危險品行為的發生。