【工作動態】

　　1．民航完成2016年春節假日運輸保障工作

　　2．2015年國際航空運輸繼續保持快速發展

　　3．民航局取消通用航空企業赴境外開展業務審批事項

　　4．使用無人機開展通航經營活動管理辦法公開徵求意見

　　5．運輸司積極開展春運真情服務工作

　　6．華東局踐行真情服務 空鐵聯動助鐵路晚點旅客成行

　　【運輸研究】

輕小型無人機商業運營路徑初探

　　【工作動態】

民航完成2016年春節假日運輸保障工作

　　2016年春節假日期間，民航運作安全平穩，各單位嚴格落實民航局關於春運工作的總體部署和一系列具體要求，確保了航空運輸安全、順暢、有序，充分滿足了旅客出行需求。春節假日七天（2月7日-2月13日）民航共保障航班8萬餘班，同比增加6.8%；運送旅客854.5萬人次，同比增長3%。

　　民航局監測的全國主要城市始發航班數據顯示，假日期間，民航出港旅客繼續集中在北京、上海、廣州、深圳、海口、三亞、西雙版納、成都、重慶、昆明、麗江、寧波烏魯木齊等傳統熱點城市。其中海口、三亞、西雙版納7天出港航班平均客座率超過90%，麗江、寧波7天出港航班平均客座率超過85%。港澳臺航線和韓、日、東南亞地區的國際航線保持了較高的客座率。其中上海、寧波、無錫、哈爾濱、西安等地始發的港澳臺航線和寧波、南昌等地始發的國際航線航班平均客座率均超過了90%。

　　各航空公司市場預測準確，運力投放比較充足。假日七天各航空公司共投放座位超過1130萬個，國內航空公司在保證每天正常定期航班的基礎上，根據市場需求，春節假日期間在熱點城市和熱點航線上增加6200多個加班。除個別機場因資源保障能力不足出現運力緊張狀況外，全國95%以上的機場均能夠滿足旅客出行需求。

2015年國際航空運輸繼續保持快速發展

　　2015年，我國國際航空運輸繼續保持快速發展，更好地服務服從於國家“一帶一路”、京津冀協同發展和長江經濟帶三大戰略。目前，共有21家國內航空公司經營至56個國家的138個城市的定期航班每週4405班，全年共計新開國際航線282條，其中客運航線266條、全貨運航線16條。有來自57個國家的123家外國航空公司每週從境外121個城市經營至51個境內城市的定期航班每週2944班，全年共計新開國際航線87條，其中客運航線82條、全貨運航線5條。

　　2015年是歷年來開通遠端航線最多的一年，全年新開通二十余條歐、美、非洲遠端航線，開通這些航線具有重要意義。國航于5月開通北京-明斯克-布達佩斯-北京航線、海航于9月開通北京-布拉格航線，實現了我國與白俄羅斯、匈牙利、捷克的直航，填補了中東歐航線的空白；南航于8月開通廣州-內羅畢航線，國航于10月開通北京-約翰內斯堡、11月開通北京-亞的斯亞貝巴航線，有序拓展了非洲航線；國航于12月開通北京-蒙特利爾-哈瓦那航線，實現中國與古巴的通航，取得拉美航線的重大突破。通過調動國際航權資源、時刻資源，並尋求外交等多方共同努力和支援，積極推動了拉美、中東歐等國際航線的開闢。

　　周邊國家航線仍是國際航線發展的主體。僅日本、泰國、南韓、越南、馬來西亞等5個國家的新開航線已達213條，站新開航線總數的75%；其中，日本、泰國航線集中度更高，約佔新開航線比例的59%。

　　2015年，民航局積極推行簡政放權，陸續出臺了簡化部分國家航線經營許可行政審批手續、簡化國內航空公司定期國際航班計劃變更手續，公佈國際新增航權分配程式等政策，並將國內航空公司的國際航線包機申請由報批制改為備案制，盡可能減少對市場的牽絆，有力地促進了國際航線發展。

民航局取消通用航空企業赴境外開展業務審批事項

　　為進一步簡政放權，落實國務院取消和下放行政審批事項的工作要求，民航局下發通知，不再審批國內通用航空企業赴境外開展業務的許可事項。同時，為加強事中、事後監管，要求開展此類業務的通用航空企業須及時報送境外作業相關資訊。下一步，運輸司將繼續加大行政審批事項清理力度，積極協調空域管理部門，研究取消“特殊通用航空飛行任務”審批事項，切實為通航企業減負，促進行業持續快速健康發展。

使用無人機開展通航經營活動管理辦法

　　公開徵求意見

　　《使用民用無人駕駛航空器系統開展通用航空經營活動管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）在民航局官網徵求意見，共收到20封郵件，36條具體意見。來自無人機生産兼經營廠商和駕駛員培訓機構的意見較為集中，反映了執行層面各環節取證難、政策不配套等問題。

　　結合此次徵集到的意見，運輸司委託中國航協通航分會對無人機企業進行調研，組織召開研討會，對《辦法》提出了建設性意見，主要包括：一是對無人機類型及用途進行分級分類，豁免或簡化25公斤以下無人機適航、機載無線電臺等取證環節，二是進一步降低無人機企業市場準入門檻，不宜套用設立通航企業條件，三是設定辦法生效的緩衝期，實現平穩過渡。近期，民航局將繼續深入開展調研，廣泛聽取行業意見，針對無人機運作特點修改完善《辦法》，為無人機企業合法經營創造便利條件，為新興業態發展創造寬鬆的市場環境。

運輸司積極開展春運真情服務工作

　　為貫徹落實民航局“三嚴三實”專題民主生活會關於深入推進巡視整改工作的部署，按照局黨組關於堅持“飛行安全、廉政安全、真情服務三個底線”的要求，以真情服務人民群眾春節出行的實際行動，踐行“人民航空為人民”理念，運輸司下發了《關於做好春運航空運輸服務工作的通知》（局發明電〔2016〕196號）。

　　一是要求相關單位高度重視春運服務工作。樹立“把困難留給自己、把方便留給旅客”的觀念，將真情服務落實到航空運輸每個環節、每個細節，積極營造“情滿旅途”的濃郁氛圍，為旅客提供安心、放心、舒心的乘機環境。二是切實做好春運服務重點工作。做好航班正常這一核心工作，破解航班延誤處置難題，突出特殊旅客人文關懷。針對不同旅客的需求，提供特色化服務，讓他們切身體會到航空出行的最大便利，不僅走得了，還要走得好，走得順暢，走得滿意。三是狠抓規章、標準落實，狠抓企業主體責任落實、狠抓政府監管責任落實。

　　此外，春節期間民航局消費者事務中心、中航協、各航空公司、機場均安排專人24小時全天候值班。據統計，2016年春節期間民航局消費者事務中心共受理旅客投訴209件、諮詢59件。投訴較2015年春節（193件）增加16件，諮詢較2015年春節（54件）增加5件。

　　旅客對航空公司投訴最多的為航班延誤或取消類投訴，共計106件，佔總投訴量的50.7%；預定、票務與登機類投訴35件，佔總投訴量的16.7%；行李問題類投訴20件，佔總投訴量的9.6%;退款類投訴14件，佔總投訴量的6.7%；旅客服務類投訴3件，佔總投訴量的1.4%；超售類投訴2件，佔總投訴的1%；票價、綜合、殘疾類投訴各1件，各佔總投訴量的0.5%。對機場的投訴10件，佔總投訴量的4.7%。對銷售代理人的投訴16件，佔總投訴量的7.7%。

華東局踐行真情服務 空鐵聯動助鐵路晚點旅客成行

　　2月1日，受降雪天氣影響，上海虹橋火車站出現列車大面積晚點，約3萬名旅客行程受到影響。當晚，華東局接到上海虹橋火車站值班室的求助電話，有近60名旅客因列車晚點而無法準時搭乘後續銜接航班，希望華東局能夠協調相關航空公司予以解決。華東局高度重視，由運輸管理處積極協調相關航空公司，本著“真情服務”的理念，要求相關航空公司立即安排業務骨幹趕赴上海虹橋火車站，現場為晚點旅客辦理退改簽手續，幫助鐵路方面儘快安排滯留旅客成行。時值春運，由於旅客運輸量激增，各航空公司的航班客座率居高不下，給退改簽工作帶來了很大難度。但是相關航空公司認真按照華東局要求，以大局為重，努力克服困難，積極為旅客辦理退改簽手續，以真情服務人民群眾春節出行的實際行動，踐行“人民航空為人民”理念。經過近4個小時的協調和處理，近60名旅客改簽成功，確保了旅客順利成行。

　　【運輸研究】

輕小型無人機商業運營路徑初探

　　前言：近年來，隨著國內研發製造能力提升和國內外市場需求激增，無人機已摘掉軍事用途的神秘面紗，進入公眾視線。尤其是輕小型無人機，一方面因操作簡易、價格低廉，受到越來越多航空愛好者追捧，走進娛樂消費領域；另一方面因成本低廉、靈活高效，得到通用航空和快遞等行業青睞，作為生産工具服務百姓生活。

　　與所有新生事物一樣，無人機給人們帶來驚喜的同時，也製造了各類麻煩。如何進行有效監管？目前各國做法不一。據報道，國際民航組織190多個締約國中，有63個國家對無人機已有規範，9個國家正在規範，5個國家明文禁止。在這樣的市場需求和立法環境下，作為無人機製造大國（深圳大疆科技公司的無人機全球市場份額已超7成），我們似乎應該更有作為，更有擔當。

　　本文立意在未來實現安全運作有效監管的基礎上，從進一步發揮輕小型無人機的商業運營價值方面提出建設性意見。

　　（注：輕小型無人機：是指重量不超過25KG，飛行高度不超過150米的民用無人機。據有關部門統計，此類無人機在實際運作中佔9成以上份額。）

　　一、無人機監管路線圖

　　從用途劃分，無人機運作可分為自用和商用。按照生産發展階段的規律特點，通常是從自用需求發展為商業需求。因此，從監管角度出發，為確保安全底線，宜先滿足運作需要，建立統一適用的運作規則，再根據不同作業類型的特點，分類建立商用規則以滿足市場化需求。

　　（一）運作規則：

　　主要包含以下幾個方面：一是證明駕駛人員能力的資質認證規則，二是規範駕駛行為的飛行規則，三是證明飛行器適用的適航認證規則，四是規範空域使用的規則。

　　（二）商用規則

　　按目前需求較大的用途劃分，一是運輸業和快遞業，包含市場準入規則、貨物運輸規則、危險品運輸規則等；二是通用航空業某些領域，如農林植保、電力巡線、航拍航攝、遙感測繪等，包含市場準入規則、作業品質標準等。本文主要探討涉及通用航空領域的商用規則。

　　二、建立商用規則需突破的幾個觀念

　　商用規則屬於經濟運作範疇，核心是市場準入規則。前段時間，關於無人機開展通用航空經營活動的管理辦法在網上徵集意見，該辦法以施行多年的通用航空企業準入條件作為管理邏輯，旨在規範無人機商業運營，卻引起現有無人機生産和運營廠商的強烈反響，沒有得到這些市場主體的認可。原因在於，無人機與傳統通用航空器雖然作業性質相同，但運作特點迥異。因此，制定政策需要突破傳統管理思維和模式，量體裁衣，順勢而為。筆者認為，在制定無人機市場準入規則方面，需要突破以下幾個思維定式：

　　觀念一：只有通航企業才可以從事通用航空經營活動。

　　講一個故事。

　　發生：某農戶有幾畝地，每年自己播種灑農藥。今年買了一架農業植保無人機，農耕效率大增。

　　發展：周邊農戶聽説這個消息，都來找他幫忙，還象徵性地給了勞務費。他發現無人機植保作業是個商機，就多買了幾臺，準備“棄農從商”。

　　高潮：他先去工商部門登記註冊了個體工商戶，又通過網際網路註冊申請了無人機經營許可證，成為無人機運營商。

　　結局：無人機大賣，糧食增産，通用航空作業小時數大增，國家實現各項稅收。

　　這個發展順乎自然，比較理想，既滿足各方需求，也實現了農耕作業的社會化分工。但是，按照現有的管理框架，在故事的發展階段，農戶想要棄農從商，必須要成立一家通航公司，獲得企業法人身份，接受各種人財物等資質的審核，僅籌建期就有一年之久，我們自然等不到故事的高潮和結局。

　　觀念二：通用航空經營許可先證後照

　　十八大以後，國務院機構改革和職能轉變方案提出商事制度改革，除涉及國家和公民生命財産安全領域外，應將“先證後照”改為“先照後證”。通用航空領域因涉公共安全，目前仍保留“先證後照”。但是，對於輕小型無人機這一新興業態，尤其是在農田裏從事植保、在無人區從事探測、在視距內從事拍攝等情況，只要能夠實現運作中的有效監控，就具備通用航空先照後證的試點條件，可以配合國家供給側結構性改革，釋放市場活力、激發市場需求，更好發揮通用航空為國出力、為民服務的行業屬性。

　　觀念三：資格許可優先於行為許可

　　要顛覆這個命題，實在不得不請出著名的“貓論”——不管白貓黑貓，抓住老鼠是好貓。如果以顏色為選拔條件先頒發資格許可，那麼落選的貓去捉老鼠的行為則自始不能。假如改為以“可捉老鼠”這個行為作為許可頒發要件，那麼不只是白貓黑貓，連貓頭鷹、愛管閒事的狗以及老鼠夾子等利器則都可有所建樹。當然，這類嘗試風險較大，在涉及國家安全、國計民生的支柱性和戰略型産業並不一定適用，比如公共航空運輸領域。但是卻比較適合經營模式靈活的小微型業態，比如輕小型無人機的商用領域。我們不難發現，國際上發達經濟體對於通用航空商業運營的管理邏輯都是以“運營人”和“航空器”為管理對象，“運營人”既不局限于法人企業，也不定格為“通用航空企業”。因此，建議以輕小型無人機商用領域作為資格許可向行為許可過渡的一次嘗試，以創新、開放的理念，構築以傳統通用飛機為主，以包括無人機在內的各類低慢小型、新型航空器為必要補充的通用航空統一戰線。

　　三、商用規則設計

　　如可基於上述討論作相應突破，則可在制定規則及監管措施方面配套以下方案。

　　（一）選取試點領域

　　可選取目前實際作業量較大領域作為試點領域。

　　（二）設定準入條件

　　經營許可準入方面可簡化為幾個要件：一是工商部門核發的營業執照；二是無人機登記證，建議分類豁免適航、無線電臺使用等證照或簡化取證程式；三是第三者責任險協議，類似于交強險；四是駕駛員資格或培訓證明。

　　對於運營申請人來説，上述條件與現有通航企業準入條件相比，主要有以下便利：一是無需設立通航企業，免去籌建環節；二是無需註冊資本和專業人員，取消企業資本、高級管理人員、維修人員等許可要件；三是無需擁有航空器，可以購買、租賃甚至借用的方式使用無人機開展經營；四是無需運營機場保障協議，更加適合無人機運營靈活的特點。

　　（三）設計審核流程

　　為實現申請更便捷、服務更高效、資訊更透明，申請人和主管部門通過通用航空管理資訊系統，完成無人機經營許可的申請、受理、審核、頒證和進度查詢等審批全流程。

　　（四）明確監管要求

　　為加強市場運作的事中事後監管，監管部門應建立相應制度，主要包括經營資訊報送制度、運營人作業品質評價制度等，以及基於前項制度而實施的獎優罰劣制度。這些方面已有很多成熟經驗和做法，不再贅述。