實現公共運輸航空與通用航空“兩翼齊飛”，建成功能完善的通用航空體系是民航服務國家經濟發展戰略的必然要求。深入貫徹國務院辦公廳《關於促進通用航空業發展的指導意見》，我們要進一步深化改革、開拓創新，大力提升通用航空服務能力。

　　一、全行業認真貫徹國辦《指導意見》，通用航空工作呈現新氣象

　　去年8月份，民航局召開通航領導小組第二次會議，貫徹落實國務院辦公廳《關於促進通用航空業發展的指導意見》，明確了新時期促進通航發展的總體思路，對《指導意見》確定的民航系統的各項任務作出部署。近一年來，促進通航發展、服務國家戰略産業已經成為民航行業內的共識，各單位圍繞“讓通用航空器飛起來，讓飛行愛好者熱起來”做了大量卓有成效的工作，通用航空工作呈現新氣象。

　　（一）樹立分類管理的新理念

　　長期以來，行業管理部門習慣用運輸航空的規章標準和監管方式管理通用航空，對通航發展的要求過嚴、門檻過高，制約了通航發展。去年，民航局旗幟鮮明地提出分類管理理念，並在工作中加以落實。一是通用航空與運輸航空分類管理。在修訂《民用機場使用許可規定》和《民用機場安全運作管理規定》時，特別把規章名稱中的“民用機場”改為“民用運輸機場”，從制度設計上將通用機場和運輸機場徹底分開。二是經營性通航業務與自用性通航業務分類管理。出臺了《通用機場分類管理辦法》，按照對公眾開放與否分別採用申報審核制和告知承諾制，在總規、初設和驗收等環節實現差異化管理，把握監管重點，釋放市場活力。三是對經營性通航業務中的載客類飛行與非載客類飛行實行分類管理。把通用航空經營許可項目由按註冊資本額度分類，改為按作業特點和性質分類，有利於將載客類飛行和其他類飛行區別管理。

　　（二）確立“放管結合、以放為主”的安全管理新導向

　　民航局在安全監管系列調研的基礎上，專門召開通用航空安全電視電話會議，確立“放管結合、以放為主”的新思路。這個思路在民航局黨組成員中已形成共識，無論誰去調研，都會強調：既要始終堅持“安全第一”，認識到安全是企業生存發展的前提和基礎，也要理性看待通航整體安全形勢。避免因為發生幾起事故，就過度恐慌，甚至動搖發展的信心。同時，對通用航空的安全監管，不能用管運輸航空的方式照搬照套。民航局已在東北地區開展試點，取消通航事故徵候考核，並委託企業自行開展輕微事故的調查。這樣做有利於強化企業安全主體責任，也節約了民航行政機關的監管資源。

　　（三）邁出通用航空試點引路的新步伐

　　為突破傳統管理模式，民航局按照“試點引路、以點帶面”的發展路徑，積極穩妥推進通用航空試點工作。一是嚴格篩選試點項目。試點項目的篩選經過反覆論證和評估，民航局與管理局逐一對接試點需求，把準備工作比較充分的試點項目納入試點之中，並經多輪修改完善後形成試點方案。先後批復了東北、華東、西北和新疆4個地區的通用航空管理改革、服務平臺建設、無人機試飛、低空監視和“通航+旅遊”5個試點項目。二是正確處理改革與法治的關係。試點的目的在於依法突破和創新發展方式。在推進試點工作，強調解放思想、勇於創新、敢於包容試錯的同時，對需要突破的法規條款一一梳理和評估，堅持改革要于法有據，明確通過申請法律授權的方式解決合法性問題。三是紮實推進試點工作。對已批復試點項目的組織管理工作提出統一要求。相關管理局已按照制定的試點方案和時間表，穩步推進各項工作。

　　（四）出臺簡政放權的新舉措

　　過去一年，民航局各部門按照國務院“放管服”工作要求，努力解決長期制約行業發展的政策性問題，先後取消和簡化了一系列行政審批事項。一是取消通航企業赴境外作業審批，鼓勵更多企業“走出去”參與國際市場競爭。這項改革獲得國務院職能轉變辦公室的肯定，今年“兩會”期間被選為“放管服”工作優秀案例。二是取消通用航空器引進備案審批，為個人和企業購買飛機、從事通航活動提供自由和便利。三是開放民航工程設計市場，大幅下調人員和技術門檻，增加市場有效供給。四是全面放開通用機場投資限制，支援社會資本投資建設和運營通用機場。五是調整通用航空收費政策，通用航空器使用通用機場收費實行市場調節價。這些改革措施有力地激發了市場活力。

　　（五）取得事中事後監管的新成效

　　在放寬準入的同時，著力加強事中事後監管。一是制訂了《通用航空市場監管手冊》，為一線監察員提供通用航空企業市場準入審核和監管的操作規範。二是嚴肅查處違章行為。例如，石家莊愛飛客俱樂部在航展期間超範圍經營，造成重大傷亡事故，管理局按規章作出處罰，吊銷了該企業的經營許可證。三是規範無人機管理。民航局召開電視電話會議部署專項整治工作，啟動無人機實名登記系統，發佈民用機場障礙物限制面保護範圍公告。四是研究構建通用航空誠信評價體系，對許可證持有人守法、安全、服務、履責等情況進行綜合評價。五是試行低空監視技術應用指導意見，對監視類別及技術應用進行分類指導，有利於實現飛行活動實時監控，提升通用航空監管效能。

　　（六）打開“真情服務”的新通道

　　民航局聚焦通航發展的痛點問題，開展一系列真情服務基層、企業和飛行愛好者的工作。一是設置通航管理“意見箱”。針對行業普遍反映的規章協同性欠缺、監管標準不一以及執行偏差等問題，組織相關司局進行答覆。上半年已完成4期共120條意見答覆，對規章及執行標準進行權威解讀，為基層監管部門和行政相對人釋疑解惑。二是建立“通用航空供求資訊平臺”，著力解決通用航空資源要素供求資訊不公開、交易成本高等問題。三是啟用駕駛員電子云執照，優化監管手段，既提升管理部門的安全風險識別和防控水準，也方便飛行執照的攜帶及查詢。

　　這六個方面的“新”大體總結了一年來民航局在促進通航發展方面做的工作，既有成效，也有需要不斷改進和完善的地方。總而言之，社會效益顯著，政策效果還在不斷顯現。

　　二、當前通用航空發展面臨的形勢

　　要引領通用航空發展，必須判斷通航發展面臨的形勢，明確下一步的政策取向、工作重點，綜合分析通用航空發展的現狀、有利條件和不利因素。

　　目前我們看到的、體會到的，以及社會公眾反映的通用航空發展形勢，可以用十六個字概括：“大勢向好，路徑曲折，熱度上升，飛得不多”。我們提倡“熱起來”和“飛起來”，現在不管是國家政策的鼓勵，還是社會資本的投入，勢頭是非常好的，但發展的路徑不是很順暢，障礙不少，有些地方曲折蜿蜒。現在看，通航發展是“熱起來”了，但飛得不多。2017年上半年，通用航空的飛行量是37.3萬小時，同比增長1%，通用航空器達到了2205架，比年初凈增加109架，增長15.7%，通航企業達到345家，比年初新增31家，凈增25家，增長7.8%，可見機隊規模、通航企業數的增長率遠大於飛行量的增長率，這就是“熱起來”但“飛得不多”的具體表現。所以，通用航空大勢向好，希望與困難同在，機遇與挑戰並存。

　　（一）通用航空面臨難得的發展機遇

　　按照國辦《指導意見》以及全社會形成的共識，通用航空業已經被確定為國家戰略性新興産業，承載著調整經濟結構、轉變經濟發展方式、改善民生和升級消費的歷史使命，迎來了難得的歷史機遇。

　　1.各部門、各地方發展通航積極性高漲。《指導意見》頒布以來，國務院有關部委聯合出臺任務分工，推出短途運輸、航空旅遊、航空運動等示範工程，甄選通用航空綜合産業示範區，發佈航空運動産業規劃，制定交通運輸與旅遊融合發展的指導意見。浙江、黑龍江等多個省區相繼出臺落實《指導意見》的舉措，江蘇省還出臺了民用航空條例，雲南省提出把通用航空辦成支柱産業。全國佈局100多個通航産業園區、小鎮，各地相繼舉辦通航大會、航展、論壇及飛行表演。通用航空在一些省市納入了各級政府的重要議事日程。

　　2.各類主體投資通航熱情涌動。隨著通用航空上升為國家戰略性新興産業，各類主體投資熱情升溫。地方政府加大對通用機場等基礎建設和短途運輸等民生領域投資，金融機構開發出支援通航發展的租賃融貸等投資産品，飛機製造等關聯企業投資通航全産業鏈。一些外國政府和外資企業也非常重視，甚至有部分政要來中國推銷通航飛機。全社會逐步形成多樣化的投資體系，為通用航空機場建設、飛機製造、市場運營、通航小鎮和産業園區發展注入強大動力。

　　3.通用機場建設全面鋪開。很多地方政府在交通佈局規劃中，將通用機場作為 “十三五”交通發展規劃的重要部分，十多個省市區制定了通用機場佈局規劃，有的提出機場縣縣通、通用航空全覆蓋等發展目標。初步統計，根據各省（市、區）公佈的通用機場佈局規劃，至2020年底前將建成通用機場1100多個。

　　4.通航新興業態快速崛起。民生短途運輸、公益救援和娛樂消費等成為潛力巨大的通用航空新興業態。內蒙古、河北等多地開通短途運輸航線；一些地區正在規劃建設航空醫療和應急救援基地；全國近百個地區開展山水觀光、城市遊覽航空旅遊項目；積極佈局航空運動飛行營地。特別是在一些有特色的地區，比如黑龍江的濕地風光，只有從空中看才能最好地展現出來，地方政府認為濕地旅遊應該以通用航空為牽引。通用航空新興業態逐步融入經濟社會發展的眾多領域。

　　（二）通用航空發展依然面臨諸多困難和挑戰

　　我國通用航空正處於發展的起步階段，總體發展水準低，基礎薄弱，供給能力滯後，運營環境受限，存在一系列的困難和挑戰，突出體現在三個方面。

　　1.規製成本高。長期以來，由於沒有建立獨立的通用航空法規標準體系，沒有脫離運輸法規體系框架，在一定時期內參照或者套用運輸航空法規標準管理通用航空，導致管理成本過高，降低了市場活力。例如，華北局自2011年開始搞通航短途運輸試點，幾年來，逐步從根河擴大到呼倫貝爾、再到內蒙古全境、再到河北。截至今年6月底，累計飛行兩千多班，運送近萬人，為偏遠地區群眾出行提供了很大便利。2015年試點結束，決定推廣，但是進展遲緩。主要是相關試點文件未能按要求轉化為全行業執行的規章或規範性文件，導致原試點區域的運作無法可依、無章可循。新增區域的運作審定仍然按運輸航空的標準。據了解，每增加一個起降點，局方要按照運輸航空的做法進行一次運作合格審定。而通用航空點多面廣，局方審定資源非常有限，審定成本高、週期長，限制了通用航空短途運輸的發展。

　　2.空域使用難。《指導意見》提出：擴大低空開放，實現真高3000米以下監視空域和報告空域無縫銜接。優化飛行服務，提高審批效率，為通用航空企業提供高效便捷服務。但由於低空空域管理涉及面廣、情況複雜，目前真高3000米以下低空空域開放和分類劃設工作尚未實質啟動。同時，值得注意的是，以前我們認為“飛不起來”的問題都在其他空域用戶，但近期調研了解到，民航自身也存在障礙，存在通用航空飛不起來的問題。一是由於民航空管保障運輸航空的壓力越來越大，通用航空運作一直被視為工作負擔，而不是主業，很難得到保障，更談不上服務；二是保障界面不清晰，有些地方的空管部門管得過多，對於民航航路外的飛行計劃也要堅持行使“放行權”；三是運作保障不規範，沒有統一的通用航空飛行計劃審批和運作保障機制，審批決策流程和放行資訊不透明，隨意性較大。另外，規章制度也散落在各個部門，不容易被區分，因此“飛不起來”或“飛得不多”不僅是低空空域開放的問題，也有民航自身的管理問題。

　　3.機場建設慢。《指導意見》明確通用機場建設審批權下放到地方政府，同時要求合理確定通用機場建設規模和標準，在確保運作安全的前提下，節約投資和降低運作成本。但實際執行中困難仍然很多。首先在建設審批方面，儘管從2014年起國務院下放了通用機場規劃建設審批權，但審批涉及軍方和多個部門。既有地方相關部門，也包括民航地區管理局內部各個處室，環節多、流程長。有同志彙報説一個通用機場從選址到建成不簡單，要蓋三、五百個章。二是在建設標準方面，依然存在套用運輸機場標準的現象。儘管已經出臺了《通用機場分類管理辦法》，降低了建設審批標準，創新了管理手段，但在有些地區執行情況並不好，部分單位對待改革存在觀望、不適應，甚至抵觸情緒。

　　根據通用航空發展形勢，需要因勢利導，加強引導和指導。一是民航各級監管機構，應該正確認識通航發展的意義，大力支援通用航空發展，鼓勵不同地區從實際出發，發揮區位和資源優勢，實施差異化發展。二是要堅持綠色發展理念，在通用航油品審定、飛機引進研發方面以綠色環境保護為標準，避免重蹈“先污染、再治理”的覆轍。同時，又要避免盲目“跟風”、不顧條件“一哄而上”，甚至過熱，造成低端重復建設和資源浪費。所以對通航的發展，需要堅定信心，不急不躁，有定力，加強與有關部委、軍方、地方政府的協同配合，持之以恒地破解發展難題，走出一條中國特色的通用航空發展之路。

　　三、改革創新、紮實工作，努力改善通用航空發展的環境和條件

　　（一）堅定不移地加強和改進通航安全監管工作

　　無論運輸航空還是通用航空，安全都是必須堅守的底線。安全監管是通用航空管理的重要內容，既要加強監管，更要不斷改進監管工作。

　　1.突出經營性載人飛行活動這個監管重點。要把有限的監管資源用在刀刃上，重點把載客運作管住管好。即使是載客經營類飛行活動，因為人數少，飛行目的不同，所以飛行、適航、維修、空管、安保等安全要求也應有別於大型運輸航空。要創新監管模式，積極推進通用航空誠信體系建設，研究只針對載客類企業實施監察員監管，其餘飛行作業採取企業自律為主、誠信體系評價為輔的方式，重在加強事中事後監管，嚴厲查處違章失信行為。這也是市場經濟的要義，即門檻不高，但事後監管很嚴厲，要讓違法、失信行為代價很高，形成震懾。

　　2.加強“低慢小”航空器運作監管。前一階段，按照中央部署，民航與有關方面密切配合，採取有效措施，初步遏制了無人機違法飛行的高發態勢。下一步，應繼續加強無人機專項整治，布控找源、安全技防、輿論宣傳、嚴打震懾，堅決打掉無人機違規飛行的安全隱患。對已經實行的實名制的作用進行評估，找出薄弱環節。同時，應配合公安、地方、軍方共同建立起查處各類擾亂空中運作秩序和市場秩序的違法違規飛行活動，確保低空運作安全有序。無人機産業發展還處於起步階段，如果規矩建不好，3000米以下的低空放開以後，又會存在管不了、管不好的問題。民航需要加快建章立制，加強監管，為今後發展創造良好的空中環境和市場秩序。

　　（二）堅定不移地加快通航規章標準和制度建設

　　建立有針對性的、與時俱進的通用航空規章標準和管理制度體系，對於促進通用航空發展至關重要。這個體系不建立，就擺脫不了用管運輸的辦法管通航的弊端。

　　1.加快建立規章標準體系。民航“十三五”立法規劃列出了《通用航空立法項目表》，應據此加快開展工作。尤其是對現有的集大型運輸航空和通用航空于一體的規章進行分類、評估和剝離，根據不同運作特點先做分類，再對現行規章標準的適用性進行評估，把不適用但被套用到通航管理上的運輸規章條款剝離出來，用科學合理的條款取而代之。

　　2.加快完善通用航空統計制度。制定通用航空發展政策，離不開各類統計數據的支撐。在交通運輸系統中，鐵路和民航的統計制度相對完善、準確，應在已經有的統計工作基礎上，進一步完善通用航空統計制度。一是針對通航的特點，建立科學的統計項目體系。民航統計公報把通航項目分為工業、農林業和其他類。現實情況是，其他類飛行所佔的比重已由1955年的8%增長到去年的80%以上。所以要儘快細化其他類統計項目，使它們成為與工業、農林業並列的統計項目。二是建立暢通的數據共用渠道。通航數據分散在各司局，應該實現資訊共用，統一規範發佈口徑。三是補齊數據缺口。除運營企業外，還應補充其他非經營性運作單位和個人開展的救援類、實驗類、私用類飛行資訊，對無人機等新興業態替代傳統通航作業領域的情況也應加強研究。

　　3. 加強規章宣貫和培訓。目前基層工作中存在的過度監管問題，部分原因在於對規章理解有誤，因此，行業主管部門應注重把規章宣貫培訓到位，使一線監察員準確執法，避免已經出臺的利好政策，因為不適當的執法監管而成為“空中樓閣”。同時，對企業反映的各類執法方面的問題，應及時解疑釋惑，糾正偏頗。

　　（三）堅定不移地加強通航管理組織機構建設

　　目前，在民航局和地區管理局都設有通航監管處室，但一線監管局層面只有兼做運輸和通用航空監管的綜合部門，主要精力都放在運輸監管上，不能適應通用航空的專業特點，也不能滿足當前以及未來通航發展對管理工作的要求。各省區市的民航監管局應成立專門機構，組建通航專業監察隊伍，不僅承擔安全監管的職責，也肩負支援、配合地方政府發展通用航空的使命。按照國務院《指導意見》，在促進通航發展方面，地方政府發揮主體作用，民航局履行安全監管責任。行業管理部門應堅持不求所有，但求所在。隨著通航的不斷發展，地方政府相關組織機構也將不斷健全，民航需要適應變化並創新行業管理，逐步實現從管系統向管行業轉變，形成部門與政府共促發展的合力。

　　（四）堅定不移地狠抓各項任務落實

　　去年，民航局加大了對通用航空重點工作任務分工的協調和督辦力度，取得了很好的成效，今後，要繼續發揚“釘釘子”的精神，繼續紮實推進各項任務落實到崗、到人。一是把領導的重要指示批示精神和重要的講話要求分解列入任務清單，認認真真研究，扎紮實實推進。二是紮實推進《指導意見》任務分工，分給民航的任務要按時完成，配合好國務院做好督查工作。三是重點督辦《提升通航服務能力工作方案》確定的重點工作，尤其是已經批復的試點工作，這是促進通航發展的先手棋，也是通航發展的重要檢驗平臺，責任主體是各地區管理局，對口司局也應主動加強工作指導和支援，確保試點工作順利進行，取得的試點成果要固化下來並儘快推廣。

　　（五）堅定不移地拓展通航服務新領域

　　通用航空具有十分廣闊的發展空間，經濟社會發展和人民生活水準的提高對通用航空提出了諸多新的需求。一是拓展短途運輸服務。包括偏遠地區短途運輸、高端商務運輸、貨物運輸、不定期運輸和常態化、定期化運輸。二是拓展救援服務。包括特定時期抗災減災公益救援服務，商業化的醫療救護服務。三是拓展私人消費服務。包括一般遊客航空旅遊、體驗飛行、飛行愛好者考駕照、買飛機、開展私人飛行活動。對於這些新領域、新業態的需求，行業管理部門應該採取審慎包容的態度，鼓勵先行先試，加強政策扶持和引導，為其健康發展創造條件。

　　（六）堅定不移地推動改善通用航空發展外部環境

　　通航發展的外部制約因素，主要是低空空域使用難和機場建設審批繁瑣。這兩大問題，主責不在民航，但是民航有責任積極推動，主動作為。一是持之以恒地推動低空空域開放。抓住國家空管體制改革和軍民融合發展的有利契機，參考國際經驗，深入研究空域管理體制改革的目標、原則、步驟和措施，積極參與我國空域分類標準的制定與實施工作。加強與國家空管委辦公室的溝通協調，努力推動落實擴大低空空域開放的任務。要選擇一些已經明確了的低空改革試點地區尋求突破，使改革取得成效。二是持之以恒地推動簡化通用機場建設審批。加強與有關部門和軍方之間的溝通協調，推動簡化通用機場選址審批程式，加快通用機場建設。通用航空的活力來自社會資本，來自航空愛好者，通用機場審批建設中涉及的幾百個章的問題必須解決，使投資者不會“望章卻步”。

　　發展通用航空，既要鞏固取得的成績，更要有信心、有耐心、有定力，持之以恒地推動發展，克服各種阻力，讓通用航空在“熱起來”的基礎上，能夠真正“飛起來”！

　　（摘自馮正霖在民航局通用航空工作領導小組第三次全體會議上的講話）