《民用機場管理條例》今日正式開始實施，條例中明確指出：“民用機場是公共基礎設施。各級人民政府應當採取必要的措施，鼓勵、支援民用機場發展，提高民用機場的管理水準。”在5月中旬召開的中國民航發展論壇上，民航局局長李家祥強調，“機場定位為公共基礎設施，將要以管理服務為主要職能。我們將探索對機場實行飛行區生産經營管理和航站區資産經營管理相結合的管理模式，推廣特許經營或專營模式”。
由此可見，《民用機場管理條例》中對機場公共基礎設施的明確定位，不僅會給機場自身帶來重要變化，而且也會影響各級政府對於機場管理的方式。具體而言，機場定位為公共基礎設施，到底會給中國機場業帶來什麼變化呢？機場又該如何思考未來的管理模式呢？本期的“民航熱點對話”，我們邀請3位嘉賓對此進行討論。
民用機場是為國家和地方的經濟和社會發展服務的，是城市綜合交通體系的重要組成部分，與城市交通、市政公用設施以及公路、鐵路等基礎設施一樣，其公共基礎設施的性質是顯而易見的。
主持人：此次《民用機場管理條例》明確了機場是公共基礎設施，突出了機場的公益性，這種定位的依據是什麼？
張光輝：首先，《民用機場管理條例》頒布以前，我國現行的法律法規都沒有對民用機場進行過定位。《航空法》只是對民用機場進行了定義：民用機場是指專供民用航空器起飛、降落、滑行、停放以及進行其他活動使用的劃定區域，包括附屬的建築物、裝置和設施。
民用機場是為國家和地方的經濟和社會發展服務的，是城市綜合交通體系的重要組成部分，與城市交通、市政公用設施以及公路、鐵路等基礎設施一樣，其公共基礎設施的性質是顯而易見的。《民用機場管理條例》作為國務院頒布的行政法規，對機場進行這樣的定位，對今後機場的建設、改革和發展必將産生深遠的影響。
《條例》明確民用機場是公共基礎設施。我認為，公共基礎設施和公益性設施還是有區別的。公益性設施一般是指教育、醫療衛生、文化等社會福利事業的相關設施，其最大的特點是不以營利為目的，主要為公眾提供服務。而公共基礎設施雖有一定的公益性，也要為公眾提供服務，但同時也有營利性的一面。民用機場作為公共交通基礎設施，是航空運輸的平臺，承擔著為廣大旅客、貨主提供安全優質服務的職能，從這個角度講，民用機場具有公益性。因此，我國的民用機場以前主要依靠政府投資建設，機場虧損時，政府也予以補貼。但另一方面，民用機場投資大、回收期長，完全依靠政府有限的投入已經難以滿足機場發展的需要。2002年國務院批准的《民航體制改革方案》明確指出：機場要實行企業化經營。目前，我國民用機場與公路等行業一樣，正在從政府投資為主向投資多元化的方向發展，大部分機場已經轉變為企業，有的機場已經成為上市公司或者合資公司。既然機場要實行企業化經營，必然會體現出營利性的一面。當然，我國的民用機場大部分是小型機場，這些小型機場主要是為當地社會經濟發展服務，其自身的融資能力、自我生存和發展能力弱，但社會效益顯著，更多地體現了公益性的一面，需要政府的投入和扶持。
王雲訪：我認為，機場的公共性由機場本身所具有的特點所決定。首先，機場是一種公共産品，體現的是社會公眾與社會利益的價值。其次，機場具有正外部性，能夠促進當地社會的和諧，推動區域經濟的可持續發展。再其次，機場運作涉及社會公共安全。所以説，機場的以上特點都與公眾利益相關聯，是社會公共性明顯的地區基礎設施。
劉明：機場公共基礎設施定位的依據主要有以下方面：
第一，從機場特徵來看，機場是以地區經濟社會發展、實現國家或行業整體目標及服務社會公眾為出發點的，其重要的特點是提供公共産品，不是簡單地以企業盈利為目的。
第二，機場的管理具有明顯的公共管理性質。機場的公共管理強調政府、企業、公民社會的互動以及在處理機場問題中的責任共負，以社會公共的福祉和公共利益為目標。
機場將會從各級政府獲得更多的資金和政策支援，爭取更好的發展環境。
主持人：此次《民用機場管理條例》的出臺對機場業的發展會産生哪些積極影響？
張光輝：將機場定位為公共基礎設施，對機場發展所産生的積極影響是多方面的。首先，這有利於機場獲得國家和地方政府在政策、資金等方面的扶持，爭取更好的發展環境。其次，對於機場本身來講，這樣的定位，將有助於機場樹立正確的發展觀，正確處理安全、服務和效益的關係，在保證安全的前提下，不斷提高管理水準和服務品質，兼顧經濟效益。
王雲訪：明確機場是公共基礎設施的意義非常重大，如果這一定位能夠獲得各相關方的深刻理解，必將對我國機場業的發展産生巨大的推動作用。
第一，機場的公共性定位進一步明確了政府投資建設機場的責任與義務，機場發展將會從各級政府獲得更多的資金和政策支援。
第二，機場的公共性定位將進一步強化政府的監督管理責任，促使機場健康發展。
第三，機場的公共性定位突出了機場管理機構的社會性服務職能，這為解決機場管理機構的性質問題提供了思考的依據，同時也必將帶來機場業務經營方式的重大變革。
第四，對機場管理機構的職責定位，解決了困擾機場管理機構多年的應不應該行使機場區域管理職能和如何行使這一職能的問題。
劉明：機場公共基礎設施地位的確立，對機場發展産生的積極影響主要體現以下幾個方面：一是機場公共基礎設施的清晰界定，有利於政府部門規範民用機場規劃建設程式，形成政府主導的機場建設和投資模式。
二是條例規定民航管理部門和地方政府對運輸機場的安全生産負有監督管理責任，減輕機場運營的安全壓力。
三是條例對機場、航空公司以及其他駐場單位、乘客、貨主等不同主體的權利和義務作出規範，有利於加強和規範運輸機場管理，提高運輸機場服務水準和運作效率。
政府應當加大對機場的投入，保證機場健康發展，以滿足公眾日益增長的航空運輸需要，同時正確對待機場的經營績效，並對機場的虧損進行補貼。
主持人：根據《條例》對機場的定位，國家和地方政府應該從哪些方面入手，鼓勵、支援民用機場發展？
張光輝：應當説，長期以來，國家和地方政府一直通過制定相關的政策，從各方面支援民用機場的發展，否則，我國的民用機場也不可能發展到今天這樣的規模。從當前我國機場的發展狀況看，我認為主要包括以下方面：一是要繼續加大政府投入。機場建設投資大、投資回收期長。從目前我國各機場的情況看，單靠機場自身的盈利來投資設施、擴大再生産是不可能的。機場是公共基礎設施，是國家為公眾提供航空運輸服務不可或缺的設施，因此，政府應當加大對機場的投入，保證機場健康發展，以滿足公眾日益增長的航空運輸需要。
二是要正確對待機場的經營績效。機場既然是公共基礎設施，地方政府就應當按照公共基礎設施的性質對機場實施管理，考核指標也應當以社會效益、發展指標、安全和服務水準為主，以直接經濟效益為輔。
三是對機場的虧損進行補貼。去年我國160個機場中，旅客吞吐量120萬次以下的有114個機場。這些機場安全保障能力較弱、普遍虧損、發展困難，如果政府不予以虧損補貼，將難以生存。目前，國家對中小機場的運作虧損是給予補貼的，但有些地方政府還沒有給予相應的補貼。這些機場一般都服務於偏遠地區、經濟不發達地區和廣大農村，主要作用是為當地經濟和社會發展服務，社會效益和間接經濟效益遠大於直接經濟效益。因此，對於機場經營虧損，地方政府也應當採取諸如財政預算的方式予以補貼，從機制上保證機場作為公共基礎設施能夠得到地方政府應有的財政扶持。
王雲訪：第一，建議國務院、民航應儘快出臺配合《條例》並更具可操作性的相關管理辦法，以促進和規範機場屬地化改革後各地政府對機場建設與發展的管理。
第二，制定地方性法規來保障地方政府對機場發展的支援。近幾年的確有一些地方政府，比如上海、深圳、重慶等相繼通過地方立法來規範機場的管理與運作。但就全國範圍，各省立法並不普遍。因此利用本次《條例》的頒布實施，引導各地政府制定包括地方政府管理支援機場發展內容在內的地方性法規或規定，用法律的形式保障機場能夠獲得政府的規範管理和資金政策支援。
第三，地方政府要重視對機場的投資與管理。機場劃歸地方管理之後，大部分地方政府能夠按照承諾投資機場建設，但是也存在不兌現承諾或者等國家和民航資金到位後將地方資本金投入轉為貸款的情況。在運作方面，雖然有的地方政府對虧損機場給予了運營補貼，但這樣的地方政府很少，因此我國大部分機場尤其是中小機場所面臨的最大發展壓力是建設資金短缺和運營虧損。
第四，對於經濟不發達旦交通又不便利的邊遠地區而言，機場對區域社會經濟的發展重要，然而地方財政極為緊張，當地政府確實無力投資鉅額的機場建設資金和補貼已使用機場的運營虧損，在這種情況下中央政府應當承擔機場的供給，加大財政投資力度和補貼額度，並在政策、管理和專業人才方面予以大力扶持。
劉明：現階段，不同地區、不同發展規模的機場需國家和地方政府支援的方式是不盡相同的。從雲南機場的發展現狀來看，當前亟須國家和政府給予的支援主要是：
一是為機場發展提供穩定的政策法規支援。在認識和了解機場發展的意義和作用、影響機場發展的因素、機場發展的相關政策後，政府要鼓勵機場發展，則應對機場的規劃與建設、機場運營、安全管理、服務管理、公共管理作出相應的規定；在機場土地、稅收、資源使用及其他相關政策方面給予優惠。比如，要儘快出臺機場業務特許經營活動的法律規範，來完善政府特許經營制度，明確特許經營權的性質，明確機場經營活動的準入規則與資質，制定並完善機場特許經營的收費依據與原則，確保機場不與其他主體爭利。
二是明確機場管理機構的管理職能。民航深化體制改革後，隨著機場規模的擴大和吞吐量的增加，協調管理的難度也不斷增加，迫切需要建立高效靈活的協調管理機制，這是機場實現正常運營和可持續發展的基礎。此外，機場管理機構還應該通過政府授權行使行政管理權，負責管理機場安全保障、運營服務、環境保護和各駐機場單位的關係協調；制定保障飛行安全和正常運營的各項管理規定；同機場所在區域政府主管部門共同保護機場凈空和周邊環境；實施機場總體規劃管理，參與機場周邊控制區的規劃管理；制定機場應急救援計劃，負責機場及其鄰近區域應急救援工作的組織實施；對駐機場單位建設項目施工、生産經營資訊進行管理；統一管理機場範圍內供水、供電、供氣、有線通信及地面交通等。
三是加大機場建設資金和補貼資金的支援力度。近幾年，隨著昆明新機場等新建和改擴建工程的實施，雲南機場建設資金需求超過250億元，除去國家投入，雲南機場集團債務性融資將達到150億。此外，雲南12個通航機場中，有9個是虧損機場，雲南機場集團每年還要承擔這些機場的虧損補貼。因此，雲南機場亟須國家和地方政府加大雲南機場建設資本金和貼息的支援力度，也包括提供機場土地的使用。
機場管理機構的經營活動可以産生經營性收入，但這些收入必須首先彌補公益性虧損並繼續投入開拓服務領域與範圍，以最大限度滿足社會公眾的需要。
主持人：近日民航局局長李家祥在騰衝機場調研時強調，“機場要著重抓好安全管理和服務品質，尋找規律、積極探索、創新模式，不斷提高綜合發展能力，提高社會服務水準”，您認為，機場應該如何正確處理安全管理、服務品質與經濟效益之間的關係？
王雲訪：實際上，機場管理機構兼有履行社會公益性職責和依法經營機場業務的企業性職責雙重歷史使命。一方面，保障國家、人民的財産安全與旅客人身安全、提高為機場客戶服務的品質是機場管理機構的法定職責，另一方面，機場管理機構也負有回收機場建設投資和運營成本的職責。一般來講，機場管理機構的這兩項職責相互促進，並不矛盾。但有時履行有些職責比如進行安全投入必然要加大企業成本，遇有特殊情況比如自然災害行使社會職責必然要妨礙企業收益，兩者無法兼顧。在這種情況下，保障社會利益是機場管理機構的首要職責，機場管理機構的經營目標必須要服務與服從於其安全與服務管理行為。即使在常態的運營環境下，機場管理機構經營機場業務也不能完全以營利為主要目的。
當然，目前我國大部分機場管理機構是企業法人，從公司法律的層面，不追求經濟收益是不可能的，機場管理機構（或委託其他專業服務提供商）不僅可以在機場區域內有經營活動，而且還要根據機場用戶的需求大力拓展這類競爭性服務産品的供給。但與競爭性行業不同的是，政府設立企業性機場管理機構的目的是為了通過企業化運作機場來提高機場的服務品質與效率，而企業只能在此基礎上獲取收益。機場管理機構的經營活動可以産生經營性收入，但這些收入必須首先彌補公益性虧損並繼續投入開拓服務領域與範圍，以最大限度滿足社會公眾的需要。
劉明：多年來，我們一直在談論要正確處理安全管理、服務品質與經濟效益之間的關係。我個人認為這三者之間是辯證統一的關係。第一，保障安全是最基本的服務品質。機場只有在保證安全的基礎上才會有經營效益。安全作為機場或者是民航業生存的根基，在任何時候都不會動搖，也不可能動搖。當服務品質、經營效益與安全發生衝突時，安全問題必須放在首位，這是一個必須遵循的原則。第二，在保證安全的前提下，我們可以根據市場需求，不斷開發機場資源的潛力，引進服務主體和市場主體，實現機場資源價值的最大化，進而追求較好的經營效益。第三，機場在安全管理和服務品質發生衝突時，機場通過自身的努力，這種衝突是可以得到緩解，甚至是可以消除的。
機場採取“管理型”模式是世界航空發達國家和地區比較通行和成熟的模式，也符合公共基礎設施這一定位，這是我國機場今後發展的方向。
主持人：機場定位為公共基礎設施之後，對機場的經營模式會帶來什麼樣的變化？
張光輝：2002年國務院6號文件批准的《民航管理體制改革方案》中明確：“機場下放後，原則上以省（區、市）為單位組建機場管理公司，實行企業化經營。”民用機場屬地化管理之後，大部分機場都轉變為企業，有的機場已經成為上市公司或中外合資公司，也有一小部分機場被當地政府定性為事業單位，採用事業單位的管理模式。我認為，即使《條例》將機場定位為公共基礎設施，考慮到當前我國機場經營管理模式的多樣性這一特點，不可能採取“一刀切”的方式來改革機場的經營管理模式。採取什麼樣的經營管理模式，需要根據各機場的實際情況，並按照公共基礎設施這一定位，具體研究探索適合各個機場發展需要的經營管理模式。對於機場的內部經營機制，早在2004年，民航總局就提出借鑒國外機場以及我國香港機場的經驗和做法，通過機場特許經營的辦法，在保證機場合理利益的條件下，機場管理機構從部分直接經營的業務中退出，實現從直接經營型向管理經營型的轉變。機場管理機構變成一個真正的管理者，為機場內的所有業務主體提供一個協調、有序、公平的運營平臺。機場採取“管理型”模式是世界航空發達國家和地區比較通行和成熟的模式，也符合公共基礎設施這一定位，我認為這是我國機場今後發展的方向。
王雲訪：定位為公共基礎設施後，機場經營模式的主要變化就是機場管理機構從直接經營機場業務轉向通過管理經營機場業務，這是兩種完全不同的經營方式。
直接經營是機場管理機構自己或其分、子公司直接參與和具體提供機場內的全部或部分服務業務。與其相反，管理型機場業務經營方式是機場管理機構把自己具有經營權的某些經營性業務面向市場以公開招標或其他競爭方式，轉讓給有相應資質和資信的專業化服務提供商（包括航空公司的相關專業公司），由中標者向機場用戶和消費者提供經營性服務業務。這种經營模式一方面解決了機場業務經營主體之間的不公平競爭，另一方面也使機場管理機構能夠專心履行機場的建設與規劃、機場的安全運營管理、生産運營管理、設施設備的管理，以及對機場各相關利益主體的契約管理、不斷開發新的機場業務等社會性管理職責，真正轉向管理經營型。
