近日，民航局印發《關於運輸機場航空地面服務業務運營秩序有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）。民航局機場司負責人對《通知》進行了解讀。

　　一、《通知》印發的目的

　　根據《國際民用航空公約》有關附件和我國民航有關規章，航空地面服務是指航空器在到達和離開機場時除空中交通服務以外的必要服務。航空地面服務業務安全運營是飛行安全和機場地面安全的重要保證。當前，出臺行政規範性文件規範運輸機場航空地面服務業務運營秩序，具有以下幾個方面的目的和意義：

　　一是落實法規要求，強化機場管理機構統一協調管理責任。《民用機場管理條例》（以下簡稱《條例》）要求，機場管理機構對機場安全運營實行統一協調管理。近年來，由於政策不夠健全，部分航空地面服務企業與機場管理機構之間頻繁發生爭議和糾紛，引發信訪、行政復議甚至訴訟，給機場運營秩序帶來不良影響和安全隱患。針對現實中遇到的問題，通過印發《通知》，落實《條例》有關要求，將進一步強化機場管理機構對機場航空地面服務業務安全運營的統一協調管理責任。此外，《條例》第三十八條規定，機場範圍內的航空地面服務等經營性業務採取有償轉讓經營權的方式經營的，機場管理機構應當按照國務院民用航空主管部門的規定與取得經營權的企業簽訂協議，明確服務標準、收費水準、安全規範和責任等事項。通過印發《通知》，還將進一步明確和規範機場管理機構對安全運營實行統一協調管理的方法和手段，系統完善地面服務業務運營管理政策。

　　二是參照國際民航組織要求，健全地面服務安全管理體系。根據國際民航組織《地面服務手冊》（Doc10121），國家如果沒有為航空地面服務業務直接設立行政許可，可以通過機場運營人（機場管理機構）對地面服務業務實施間接監管。《地面服務手冊》明確，機場運營人應當要求地面服務提供商簽訂在機場運營的“許可證/牌照”或“特許”協議，明確界定有關權利和義務。目前，由於政策不夠健全，很多運輸機場未能通過協議方式，有效實現對地面服務安全運營的系統管理。通過印發《通知》，將進一步健全機場地面服務安全運營管理體系。

　　三是破解現實問題，統一各方關於機場運營管理的共識。部分企業錯誤地認為，既然機場是公共基礎設施，使用機場管理機構享有使用權或所有權的場地和設施,向其他企業提供航空地面服務經營性業務，不需要徵得機場管理機構同意。這一觀點與我國有關法律法規和國際民航組織要求明顯不符。根據《民法典》《企業國有資産法》等法律法規，機場管理機構對其場地和設施享有的使用權或所有權受法律保護。未經機場管理機構同意，不得使用機場管理機構享有使用權或所有權的場地和設施對外開展航空地面服務經營性業務，也是國際慣例。如果有關企業未經同意，在機場範圍內任意對外開展地面服務經營性業務，機場的安全運營秩序將失去控制。為保障機場安全和有序運營，現通過印發《通知》，對有關錯誤認識予以明確糾正。

　　四是強化主體責任，研究推動開放機場地面服務運營市場。近年來，越來越多的航空運輸企業提出建議進一步推動開放機場航空地面服務運營市場。根據國際慣例，在國家未對地面服務業務設定行政許可的前提下，機場管理機構應當成為放開機場場地和設施準入、擴大地面服務運營市場開放的責任主體。通過印發本《通知》，將為下一步結合《條例》修訂完善立法，推動我國機場進一步擴大開放航空地面服務運營市場打下基礎。

　　二、《通知》的主要內容

　　《通知》依據《民法典》，強調機場管理機構對其場地和設施享有的使用權或所有權受法律保護。依據《安全生産法》《民用機場管理條例》，對機場地面服務運營秩序提出有關要求。

　　《條例》第三十三條規定，“機場管理機構統一協調、管理運輸機場的生産運營，維護運輸機場的正常秩序，為航空運輸企業及其他駐場單位、旅客和貨主提供公平、公正、便捷的服務。機場管理機構與航空運輸企業及其他駐場單位應當簽訂書面協議，明確各方在生産運營、機場管理過程中以及發生航班延誤等情況時的權利和義務。”依據該規定，《通知》強調在運輸機場範圍內開展航空地面服務業務的企業，無論是航空運輸企業開展自我服務等保障性業務，還是對外提供地面服務經營性業務，都應當與機場管理機構簽訂書面協議，明確有關權利和義務。

　　根據《民法典》，機場管理機構對其場地和設施享有的使用權或所有權受法律保護。根據《條例》第二十八條，機場管理機構對運輸機場的安全運營實施統一協調管理。因此，《通知》強調有關企業使用相關場地和設施對外開展航空地面服務經營性業務，應當徵得機場管理機構的同意，並與其簽訂書面協議。

　　為落實《條例》要求，確保機場為航空運輸企業及其他駐場單位、旅客和貨主提供公平、公正、便捷的服務，《通知》規定有關企業應當與機場管理機構簽訂協議，明確安全規範、服務標準等事項。機場管理機構制定安全規範和服務標準，應當堅持公平、合理的原則，並以適當形式徵求駐場航空運輸企業的意見。

　　為切實維護機場安全運營秩序，《通知》規定有關企業應當與機場管理機構簽訂協議，明確經營期限和範圍，安全和違約責任等事項。簽訂並執行書面協議，是機場管理機構履行統一協調、管理職責的重要手段。對於不履行有關責任和義務的企業，機場管理機構應當根據協議約定，採取相應的措施。

　　有關地面服務企業參與、交接或退出有關業務的過程中，容易發生爭議，對機場安全運營秩序造成影響。因此，《通知》規定有關企業應當與機場管理機構簽訂協議，明確退出機制、過渡期安排、爭議解決方式等事項。航空地面服務企業和機場管理機構應當按照協議約定，共同維護機場的安全運營秩序。

　　為推動解決地面服務企業與機場在收費方面的爭議，《通知》規定有關企業應當與機場管理機構簽訂協議，明確場地和設施等收費標準;具體收費標準由機場管理機構與有關企業依照《價格法》等法律法規，在平等協商的基礎上確定。

　　根據《安全生産法》和《條例》要求，《通知》強調機場管理機構應當履行統一協調管理職責，對航空地面服務企業在機場範圍內的安全運營工作進行督促檢查，及時消除安全事故隱患。

　　為保障機場安全和有序運營，《通知》強調機場管理機構應當通過機場使用手冊和其他規章制度明確機場運營秩序管理要求。有關企業違反相關規章制度的，機場管理機構可以通過合法手段予以處理；違反經民航管理部門審查合格的機場使用手冊有關規定的，機場管理機構可以同時報告民航管理部門，由民航管理部門根據《民用機場運作安全管理規定》等法規規章依法處理。

　　根據《反壟斷法》有關要求，《通知》強調機場管理機構或其關聯企業參與經營航空地面服務業務的，應當遵守有關法律法規的規定，不得濫用市場支配地位，排除、限制競爭。

　　起草民用機場安全、運營管理政策並監督檢查,是民航管理部門的法定職責。《通知》要求各級民航管理部門應當在各自職責範圍內，加強對機場航空地面服務業務運營秩序工作的監管。

　　三、下一步工作考慮

　　下一步，民航局將結合《條例》修訂，進一步完善機場安全和運營管理政策，持續強化機場管理機構對機場安全運營的統一協調管理，持續健全機場航空地面服務安全運營管理體系，進一步推動機場強化服務航空運輸企業等駐場單位的工作導向，為航空運輸企業及其他駐場單位提供公平、公正、便捷的服務。