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解讀 | 《民航行業信用管理辦法(試行)》解讀文件

  《民航行業信用管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法》)已經正式印發,為便於對《管理辦法》進行理解掌握,現對全文予以詳細解讀。

  一、意義介紹

  為貫徹落實《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》(國發〔2014〕21號)、《國務院關於建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》(國發〔2016〕33號)的重要精神,《管理辦法》對民航行業信用資訊的採集、使用、移除等事項進行了規範。要求建立相對人一般失信行為資訊和嚴重失信行為資訊等記錄,並對因一般失信行為被記入信用記錄的相對人視情從嚴管理,對因嚴重失信行為被記入信用記錄的相對人聯合懲戒,採用多種手段從重處理,達到“褒揚誠信、懲戒失信”的效果,從而加強民航行業信用文化建設,維護民用航空活動秩序,促進民航行業健康發展。

  二、結構分析

  《管理辦法》共有五章三十一條,將於2018年1月1日起試行,其中關於一般失信行為資訊的規定,自2020年1月1日起生效。

  《管理辦法》按照信用管理工作的流程對相關事項進行了具體規定,即:採集兩種資訊、管控三個環節、使用四種懲戒措施、允許兩種移除方式,概括起來就是二三四二。

  (一)違法失信資訊的分類

  違法失信資訊包括一般失信行為資訊和嚴重失信行為資訊兩種資訊,簡稱灰名單資訊和黑名單資訊。

  《管理辦法》的灰名單資訊的判斷標準包括兩方面內容:一是根據《規劃綱要》“將各類交通運輸違法行為列入失信記錄”的要求,以相對人是否違法為標準;二是同其他規章和規範性文件的具體標準對接,以是否應當記入信用記錄為標準。滿足以上兩種標準之一併且不屬於黑名單行為的即列入灰名單。相關內容見《管理辦法》的第四條。

  關於黑名單,《管理辦法》共規定了15種嚴重失信行為的情形應當列入黑名單。詳細內容見《管理辦法》的第八條。

  (二)信用資訊的採集

  信用資訊的採集是重點管控的第一個環節,共有兩條渠道。

  第一條渠道是由民航局、民航地區管理局、民航監管局等信用資訊管理部門(以下簡稱信用管理部門)以屬地採集為原則對信用資訊實施採集。資訊管理部門在執法過程中發現信用資訊即採集上報,記入相對人的信用記錄,形成灰名單和黑名單,由民航局統一公佈。詳細內容見《管理辦法》的第六、七、九條。

  信用管理部門對所採集資訊的真實性負責,發現資訊有錯誤或者發生變更時,應當及時更正或者變更。以上內容見《管理辦法》的第十五條。

  信用資訊採集的另一條渠道是其他社會主體提供。對於社會主體提供的其自行收集記錄的民航行業信用資訊,在保證獨立、公正、客觀的前提下,信用管理部門予以參考使用。相關內容見《管理辦法》的第十七條。

  (三)信用記錄的使用

  信用記錄的使用是重點管控的第二個環節,共分兩種類型:對列入灰名單的視情從嚴管理,對列入黑名單的運用多種手段聯合懲戒。以上內容見《管理辦法》的第十八條。

  根據《指導意見》的要求,信用懲戒方式包括行政性約束、市場性約束、行業性約束和社會性約束四種:

  1.行政性約束由行政機關實施,在資源分配、許可審批、評優評先、檢查處罰等多方面對相關主體進行限制。

  行業內由各級民航行政機關實施;行業外由其他部委實施。相關內容見《管理辦法》的第二十、二十一條。

  2.市場性約束由市場主體實施,鼓勵其對相關主體採取風險性定價、停止提供增值服務等措施。相關內容見《管理辦法》的第二十二條。

  3.行業性約束由行業協會實施,由其對相關會員實行警告、行業內通報批評、公開譴責、限制會員權利直至勒令退會等措施。相關內容見《管理辦法》的第二十三條。

  4.社會性約束主要是通過社會的道德譴責,形成社會震懾力。相關內容見《管理辦法》的第二十四條。

  民航局將通過廣泛公示、定向推送等多種方式確保上述四類實施主體掌握黑名單資訊。相關內容見《管理辦法》的第十九、二十條。

  (四)信用記錄的移除

  信用記錄的移除是重點管控的第三個環節,以期滿移除為常態,以審核移除為補充。

  灰名單資訊採用期滿移除方式,自記入信用記錄之日起一年後自動失效;黑名單資訊實行審核移除方式:一是相對人在信用記錄有效期內未發生新的失信行為的,可以向原信用管理部門提出申請,經原信用管理部門審核同意後移除。信用記錄有效期為一年,但因“被民航行政機關處以3萬元(含)以上罰款行政處罰的、處以吊銷行政許可處罰的、處以責令停産停業行政處罰的或者處以撤銷行政許可的”原因記入信用記錄的,信用記錄有效期為三年;二是相對人實施信用修復行為後,可以向信用管理部門提交相關材料,經信用管理部門確認同意後移除,不受有效期限制。相關內容見《管理辦法》的第十三、十四條。

  三、逐條解讀

  (一)第一章解讀

  本章主要對一些重要內容進行了總體規定。

  1.第一條明確了《管理辦法》制定的依據和目的。

  2.第二條第一款明確了《管理辦法》管理的對象。針對民航旅客的信用管理工作將另行規定。

  第二條第二款明確了如何對相對人的信用資訊進行區分,並明確了分公司的信用資訊要歸集至總公司名下。《管理辦法》將外國航空公司和國外其他持證組織也納入到信用管理的對象之內,確保了信用管理對象範圍的完整性。

  3.第三條第一款明確了負責民航行業信用管理工作的主體及不同主體所管轄的地域範圍。

  第三條第二款明確了管理局的派出機構具有實施信用管理工作的許可權。

  4.第四條第一款明確了民航行業信用資訊記錄的記錄主體、記錄範圍和內容構成。信用記錄由民航局統一記錄,確保了信用記錄的完整性和權威性。

  第四條第二款明確了基本資訊的內容構成,是對《管理辦法》第二條第二款內容的具體落實。

  第四條第三款明確了違法失信資訊的定義和分類。將違法失信資訊分為一般失信行為資訊和嚴重失信行為資訊,體現了分類管理的原則,一般情況下,嚴重失信行為資訊的規定相對於一般失信行為資訊的規定要更加嚴格。

  5.第五條明確了民航行業信用資訊的使用主體和使用方式。

  (二)第二章解讀

  本章主要對信用資訊從採集到移除的操作流程進行了規定。

  本章規定了兩種採集方式:信用資訊管理部門主動採集方式(第七條)和有關單位和個人提供方式(第十七條)。

  本章規定了兩種移除方式:有效期滿移除方式(第十三條)和信用修復移除方式(第十四條)。

  1.第六條明確了信用資訊管理部門的組成和職責。信用管理部門只能是民航行政機關,增強了信用管理工作的嚴肅性。

  2.第七條明確了違法失信資訊的採集主體和記錄主體。將違法失信資訊的採集工作和記錄工作相分離,增強了工作的規範性。由民航局信用主管部門統一記入相對人的信用記錄確保了信用記錄的完整性和唯一性,也是對《管理辦法》第四條第一款的落實。

  3.第八條第一款明確了嚴重失信行為的十五種情形,可以分為五類:第一至第四種情形屬於嚴重危及民航安全類,第五至第八種情形屬於擾亂破壞市場秩序類,第九種情形屬於惡意侵犯旅客權益類,第十一、第十二種情形屬於破壞行政管理秩序類,第十、第十三至第十五種情形屬於其他類。本款同時規定了採集嚴重失信行為並告知民航局信用主管部門的期限。

  第八條第二款是對《國務院關於建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》有關要求的落實。

  第八條第三款明確了嚴重失信行為中第十一種情形中“有履行能力”這一概念的定義,便於正確認定第十一種情形。

  第八條第四款明確了嚴重失信行為中第十三種情形中“相同類型的一般失信行為”這一概念的定義,便於正確認定第十三種情形。

  第八條第五款明確了嚴重失信行為中第十四種情形中民航局專業領域信用評價體系清單的公佈方式,便於正確認定第十四種情形。

  4.第九條第一款明確了失信行為發生地在我國境內時,信用管理部門的確定原則及信用管理部門的告知義務,防止違法失信資訊重復採集的情況出現。

  第九條第二款明確了失信行為發生地在我國境外時,信用管理部門的確定原則。

  第九條第三款明確了低級別信用管理部門優先採集的原則。級別越低的信用管理部門越貼近一線工作,越容易進行違法失信資訊的採集工作,該原則是對其工作的認可和支援。本款同時明確了該原則的例外情形和處理方式,防止違法失信資訊重復採集的情況出現。

  第九條第四款明確了嚴重失信行為中第十三種情形由民航局政策法規司負責統計和採集。鋻於民航局政策法規司能夠充分掌握所有相對人一年內是否已發生兩次以上相同類型的一般失信行為,所以作此規定。

  5.第十條第一款明確了信用管理部門採集相對人基本資訊和嚴重失信行為資訊的要求。

  第十條第二款明確了嚴重失信行為資訊的內容構成。

  第十條第三款是對《管理辦法》第八條第二款內容的具體落實。

  6.第十一條第一款要求信用管理部門事前書面告知相對人,是程式正義原則的體現,旨在充分保護相對人的合法權益。

  第十一條第二款確了相對人享有陳述和申辯的權利。因嚴重失信行為被記入信用記錄將對相對人産生重大影響,所以賦予其充分維護自身權益的權利和機會。

  7.第十二條要求信用管理部門事前書面告知相對人和民航信用主管部門。通知前者是程式正義原則的體現,旨在充分保護相對人的知情權;通知後者是《管理辦法》第七條內容的具體落實。

  8.第十三條第一款明確了信用記錄的有效期為一年或三年的情形。

  第十三條第二款明確了一般失信行為資訊的移除方式。

  第十三條第三款明確了嚴重失信行為資訊在有效期滿時的移除方式。因為嚴重失信行為較一般失信行為嚴重程度更高,移除方式也更為嚴格。

  9.第十四條第一款明確了相對人修復信用的方式及向信用管理部門申請信用修復的方式。

  第十四條第二款明確了嚴重失信行為資訊在信用管理部門同意信用修復時的移除方式。此種情況下記錄移除不受有效期限制,意在鼓勵相對人及時改正錯誤,引導相對人堅持守法誠信。本款同時明確了信用管理部門不同意信用修復時的處理方式,旨在充分保障相對人的知情權。

  10.第十五條明確了當資訊錯誤或者發生變更時,信用管理部門和民航局信用主管部門的處理方式,旨在確保所採集資訊的真實性和準確性,並充分保護相對人的合法權益。

  11.第十六條明確了本級行政機關局務會議,或者局務會議授權機構審查同意的要求及例外情況,旨在確保嚴重失信行為記錄的採集、移除或者修復的嚴肅性。

  12.第十七條明確了民航行政機關對待社會主體自行收集記錄的民航行業信用資訊的方式,進一步豐富了資訊採集的渠道。

  (三)第三章解讀

  本章主要對信用資訊如何使用進行了規定。

  本章規定了兩類信用資訊的處理原則,一般失信行為資訊的處理原則(第十八條第二款)和嚴重失信行為資訊的處理原則(第十八條第三款)。

  本章規定了對因嚴重失信行為被記入信用記錄的相對人的四種約束方式,行政性約束(第二十、二十一條)、市場性約束(第二十二條)、行業性約束(第二十三條)和社會性約束(第二十四條)。

  1.第十八條第一款明確了分類管理的原則。

  第十八條第二款明確了對因一般失信行為被記入信用記錄的相對人的處理原則。

  第十八條第三款明確了對因嚴重失信行為被記入信用記錄的相對人的處理原則。因為嚴重失信行為較一般失信行為嚴重程度更高,處理方式也更為嚴厲。

  2.第十九條第一款明確了嚴重失信行為資訊的公佈方式,是對相關要求的具體落實。

  第十九條第二款明確了上市企業的披露要求,旨在督促其更好地履行自身的社會責任。本款還同《管理辦法》的第八條第一款第(十一)項的規定進行了銜接,進一步確保了披露要求的落實。

  3.第二十條第一款明確了要對因嚴重失信行為被記入信用記錄的相對人在行業內採取懲戒措施。

  第二十條第二款明確了要對因嚴重失信行為被記入信用記錄的相對人在行業外採取懲戒措施。

  第二十條第三款明確了多種手段措施及依據清單和聯合懲戒措施及依據清單的公佈方式,是對本條第一款和第二款內容的具體落實。

  第二十條第四款明確了各單位的反饋要求,根據民航行業外其他單位推送的信用資訊實施聯合懲戒的情況單獨反饋旨在便於統計。

  第二十條第五款明確了民航局信用主管部門的反饋要求,旨在履行民航局作為社會信用體系建設部際聯席會議成員單位的職責。因為需要對各單位反饋的資訊進行匯總,預留了半個月左右的工作時間。

  4.第二十一條明確了行業內行政性約束的開展方式,是對《管理辦法》第十八條第三款內容的具體落實。

  5.第二十二條第一款明確了市場性約束的開展方式。

  第二十二條第二款明確了市場性約束的特定開展方式。

  6.第二十三條明確了行業性約束的開展方式。

  7.第二十四條第一款明確了社會性約束的開展方式。

  第二十四條第二款明確了涉密信用資訊的公開方式。

  (四)第四章解讀

  本章主要對信用資訊如何管理和監督進行了規定。

  1.第二十五條第一款明確了民航行政機關處理名稱發生變更的組織的信用狀況的方式。當組織只有名稱發生變更時,因不涉及權利義務的變更,所以對其信用狀況的認定結果和使用方式不變。

  第二十五條第二款明確了民航行政機關處理發生分立合併的組織的信用狀況的方式。存續分立和吸收合併時,因為原組織沒有徹底消滅,分立或合併後的原組織繼續適用民航行政機關對其分立或合併前的信用狀況認定結果和使用方式;解散分立合新設合併時,因為原組織已經徹底消滅,不再有組織繼續適用民航行政機關對原組織的信用狀況認定結果和使用方式。

  2.第二十六條第一款明確了相對人享有異議的權利。因嚴重失信行為被記入信用記錄將對相對人産生重大影響,所以賦予其充分維護自身權益的權利和機會。

  第二十六條第二款明確了民航行政機關處理處理相對人異議的方式。本款還明確了民航行政機關暫停對相對人實施新的懲戒措施的情形,旨在充分保護相對人的合法權益。

  第二十六條第三款明確了信用資訊卻有錯誤時民航行政機關的處理方式。進行澄清並依法給予賠償旨在彌補相對人所受到的損失。

  第二十六條第四款明確了相對人享有行政復議的權利。因嚴重失信行為被記入信用記錄將對相對人産生重大影響,所以賦予其充分維護自身權益的權利和機會。

  3.第二十七條第一款明確了民航局信用資訊數據安全保護的要求。信用資訊重要性高,數據量大,一旦洩露會造成嚴重影響,必須做好安全保護工作。

  第二十七條第二款確了責任追究的情形,督促相關單位和人員做好信用資訊數據安全保護工作。

  4.第二十八條第一款明確了責任追究的情形,督促相關單位和人員做好信用管理工作。

  第二十八條第二款明確了民航局信用主管部門的評估和統計職責,旨在更好地了解和促進信用管理工作的開展。

  5.第二十九條第一款明確了組織和個人享有監督的權利,並公佈了監督的渠道。

  第二十九條第二款明確了民航局信用主管部門處理監督資訊的方式。

  (五)第五章解讀

  本章主要對一些其他問題進行了規定。

  1.第三十條第一款明確了相對人提出申請的方式和不同申請方式計算申請收到時間的方式。明確申請收到時間的計算方式旨在方便相關時限的計算。

  第三十條第二款明確了信用管理部門聯繫信箱和聯繫人的公佈方式。聯繫信箱和聯繫人在本單位官方網站公佈,旨在方便相對人獲取相關資訊。

  2.第三十一條規定了《管理辦法》的試行時間和《管理辦法》中關於一般失信行為資訊的規定的生效時間。一般失信行為資訊推遲生效是因為相關規定尚不成熟,需要時間進一步論證完善。